CE - GRUPPO PER LA TUTELA DELLE PERSONE CON RIGUARDO AL TRATTAMENTO DEI DATI PERSONALI

Adottata dal gruppo il 25 febbraio 1997

SOMMARIO

1. INTRODUZIONE

2. ASPETTI GENERALI

3. CONCLUSIONI

IL GRUPPO PER LA TUTELA DELLE PERSONECON RIGUARDO AL TRATTAMENTO DEI DATI PERSONALI,

istituito dalla direttiva 95/46/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 24 ottobre 1995¹,

visti gli articoli 29 e 30, paragrafo 3 della direttiva,

visto il suo regolamento interno, in particolare gli articoli 12 e 14, ha adottato la presente raccomandazione:

1. INTRODUZIONE

L'articolo 9 della direttiva 95/46/CE relativa alla tutela delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali, nonché alla libera circolazione di tali dati ("la direttiva"), dispone che:

Il gruppo, conformemente al mandato disposto dall'articolo 30, paragrafo 1, lettera a) della direttiva, nel corso della prima riunione ha iniziato a discutere la possibile attuazione dell'articolo 9. Le delegazioni britannica e tedesca hanno presentato dei documenti di lavoro. Il dibattito ha evidenziato le differenze attualmente esistenti nelle legislazioni nazionali per quanto riguarda l'applicazione ai media² delle disposizioni sulla protezione dei dati.

Si è riconosciuto che il gruppo potrebbe dare utili orientamenti sull'interpretazione dell'articolo 9 della direttiva. Come prima iniziativa è stato deciso che il segretariato raccolga informazioni sull'attuale situazione giuridica ed elabori una relazione tenendo conto del rapporto pubblicato dal Consiglio d'Europa nel 1991 "Data Protection and the Media" (La protezione dei dati e i media)³.

Il 21 febbraio 1996 è stato distribuito un questionario elaborato dal gruppo.

Nel corso della terza riunione il gruppo ha esaminato un documento di lavoro e ha tratto alcune conclusioni che sono state discusse in dettaglio nel corso della quarta riunione. Alla luce di dette conclusioni è emerso un consenso a favore dell'adozione del documento in forma di raccomandazione ai sensi dell'articolo 30, paragrafo 3 della direttiva. La raccomandazione è stata adottata dal gruppo il 25 febbraio 1997.

La parte che segue sottolinea alcuni aspetti generali dell'applicazione ai media delle norme sulla protezione dei dati compreso il contesto legislativo in cui s'inquadra l'articolo 9 della direttiva. La parte terza riassume alcune delle principali caratteristiche dell'attuale situazione normativa a livello nazionale.⁴ La parte quarta contiene le conclusioni della discussione del gruppo sull'applicazione ai media delle norme sulla protezione dei dati.

L'articolo 9 prevede esenzioni e deroghe all'applicazione di alcune disposizioni della direttiva al trattamento di dati personali a scopi giornalistici o di espressione artistica e letteraria. Il dibattito del gruppo si è concentrato sul trattamento dei dati da parte dei media a scopi giornalistici. La presente raccomandazione riguarda quindi le esenzioni e deroghe in relazione a tale trattamento dei dati.⁵

2. ASPETTI GENERALI

L'articolo 10 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU) stabilisce che:

"Ogni persona ha diritto alla libertà d'espressione. Tale diritto include la libertà d'opinione e la libertà di ricevere o comunicare informazioni o idee senza ingerenza alcuna da parte delle autorità pubbliche e senza considerazioni di frontiera .[..]"

Si tratta di uno dei diritti umani fondamentali derivante dalle tradizioni costituzionali comuni a tutti gli Stati membri e di uno degli elementi peculiari del patrimonio giuridico delle società democratiche. Storicamente è stato questo uno dei primi diritti dell'uomo ad essere rivendicato e di fatto garantito dalla legge. La stampa soprattutto ha ottenuto garanzie giuridiche e costituzionali specifiche, in particolare contro la censura preventiva.

Il diritto al rispetto della vita privata è ugualmente garantito dall'articolo 8 della CEDU. La protezione dei dati rientra nel rispetto della vita privata garantito da tale articolo. Le deroghe ai principi della protezione dei dati e all'articolo 8 della CEDU devono essere conformi alla legge e rispettare il principio di proporzionalità.⁶ Ugualmente i limiti alla libertà di espressione, quali potrebbero derivare dall'applicazione dei principi in materia di protezione dei dati, devono essere conformi alla legge e rispettare il principio di proporzionalità.⁷

I due diritti fondamentali non devono tuttavia essere considerati in sé contraddittori. In assenza di sufficienti garanzie di tutela della vita privata le persone possono essere restie ad esprimere liberamente le proprie idee. Analogamente il fatto di identificare lettori ed utenti dei servizi di informazione e di tracciarne il profilo rischia di disincentivare le persone a ricevere e dare informazioni.

Conformemente all'articolo F, paragrafo 2 del trattato sull'Unione europea, l'Unione rispetta i diritti fondamentali quali sono garantiti dalla CEDU e quali risultano dalle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri.

Il legislatore comunitario ha riconosciuto il caso particolare dei media e la necessità di conciliare il rispetto della vita privata con la tutela della libertà d'espressione.⁸

L'articolo 19 della proposta originaria della Commissione ⁹ prevedeva che gli Stati membri potessero accordare deroghe alle disposizioni della direttiva a favore degli organismi di stampa e audiovisivi. La relazione precisava che la principale caratteristica dell'articolo consisteva nell'esigenza di conciliare gli interessi in gioco e che a tal fine si poteva tener conto della possibilità di altri mezzi di ricorso o di un diritto di replica, dell'esistenza di un codice deontologico, dei limiti fissati dalla CEDU e dei principi generali del diritto.

L'articolo 9 della proposta modificata dalla Commissione ¹⁰ ha reso obbligatoria la concessione di deroghe a favore dei media. Il testo è stato inoltre modificato per includervi i giornalisti e limitare le deroghe alle attività giornalistiche.

L'articolo è stato ulteriormente modificato affinché le deroghe non possano applicarsi indiscriminatamente a tutte le disposizioni sulla tutela dei dati: nel testo attuale le deroghe sono sì obbligatorie, ma "soltanto se necessarie", nel senso che le deroghe ad ogni principio specifico della direttiva devono essere concesse soltanto laddove (in francese "dans la seule mesure où" in tedesco "nur insofern vor, als sich dies als notwendig erweist") risultino necessarie per conciliare tutela della vita privata e libertà d'espressione. Inoltre queste deroghe possono riguardare soltanto le disposizioni generali sulla legalità del trattamento dei dati a carattere personale, quelle sul trasferimento dei dati a paesi terzi e quelle sull'autorità di vigilanza. Conformemente al considerando 37 non sarà possibile accordare nessuna deroga alle disposizioni in materia di sicurezza e le autorità di vigilanza competenti in tale materia dovrebbero essere dotate almeno di alcuni poteri ex-post facto, quali il potere di pubblicare regolari relazioni o di adire le autorità giudiziarie.

Le varie normative nazionali attualmente affrontano il problema in uno dei modi seguenti:

a) In alcuni casi le norme sulla tutela dei dati non prevedono espressamente esenzioni dall'applicazione ai media di tali disposizioni. È il caso di Belgio, Spagna, Portogallo, Svezia e Regno Unito.

b) In altri casi i media sono esentati dall'applicazione di varie disposizioni sulla protezione dei dati. Si tratta attualmente di Germania ¹¹, Francia, Paesi Bassi, Austria e Finlandia. Deroghe analoghe sono previste anche dai disegni di legge italiani.

c) In altri ancora i media sono esentati dalla normativa generale sulla protezione dei dati e disciplinati da specifiche disposizioni in materia. È il caso della Danimarca per tutti i media e della Germania per le emittenti pubbliche, che non sono soggette alle leggi federali o dei Länder sulla tutela dei dati, ma sottostanno a specifiche disposizioni in materia contenute negli accordi inter-Länder che le regolamentano.

Le differenze tra questi tre tipi di approccio non andrebbero, tuttavia, sopravvalutate. In molti casi, indipendentemente dall'esistenza o meno di una deroga espressa, la normativa sulla tutela dei dati non si applica integralmente ai media a motivo dello status costituzionale particolare delle norme sulla libertà di espressione e di stampa. Tali norme limitano de facto l'applicazione di disposizioni fondamentali per la tutela dei dati o quanto meno il loro effettivo rispetto.

D'altro canto il regime ordinario di tutela dei dati generalmente si applica alle attività non editoriali svolte dai media.

Le autorità garanti della tutela dei dati riconoscono, nell'applicare le norme in materia, la particolarità dei media a prescindere dall'eventuale esistenza di un regime giuridico speciale.

La portata effettiva delle deroghe, inoltre, non può essere valutata in astratto ma dipende dalla struttura generale della normativa sulla tutela dei dati in ogni singolo paese. Chiaramente la portata delle deroghe necessarie dipende da quanto effettivamente le norme sostanziali incidono sulle attività dei media.

Le differenze per quanto riguarda l'applicazione ai media delle norme sulla tutela dei dati possono altresì spiegarsi col mutare delle prospettive sia quanto al ruolo di tali norme sia quanto all'utilizzazione delle tecnologie dell'informazione da parte dei media. Ai primordi dell'applicazione della tutela dei dati l'attenzione si è concentrata essenzialmente sulle banche dati dotate di una grande unità centrale. Allora tali norme sembravano avere scarsi effetti sui media e non sembrava quindi necessaria nessuna deroga. Il maggior rilievo assunto dalla nozione di trattamento dei dati rispetto alla normativa sulla tutela dei medesimi e l'uso diffuso delle tecnologie dell'informazione da parte dei media hanno sostanzialmente mutato la situazione.

Un importante elemento che emerge dallo stato attuale delle normative negli Stati membri è che i media, o quanto meno la stampa, sono obbligati a rispettare determinate norme che pur non appartenendo alla legislazione sulla tutela dei dati stricto sensu, contribuiscono al rispetto della vita privata delle persone. Tale legislazione e la giurisprudenza spesso abbondante in materia accordano forme specifiche di riparazione che sono talvolta considerate un surrogato alla mancanza di mezzi correttivi preventivi in base alla legge sulla tutela dei dati.

Il diritto di replica e la possibilità di ottenere la rettifica delle false informazioni, gli obblighi professionali dei giornalisti e le relative procedure specifiche di auto-regolamentazione, insieme alle norme per la tutela dell'onore (disposizioni di diritto civile e penale concernenti la diffamazione) devono esser presi in considerazione nel valutare come sia tutelata la vita privata in relazione ai media.¹²

L'evoluzione dei media tradizionali verso la pubblicazione elettronica e la prestazione di servizi on-line sembra aggiungere ulteriori elementi di riflessione. La distinzione tra attività editoriali e non editoriali assume nuove dimensioni per i servizi on-line che, diversamente da tutti i media tradizionali, consentono di identificare le persone che li ricevono.

3. CONCLUSIONI

Quanto precede sembra confermare che in ogni Stato membro è necessario riconsiderare il quadro legislativo per l'applicazione ai media delle norme sulla tutela dei dati. In proposito è necessario valutare fino a che punto l'applicazione di ciascuna delle disposizioni dei capitoli II, IV e VI della direttiva debba essere limitata per tutelare la libertà di espressione.

A tal fine occorre tener presenti vari elementi

• Le norme sulla tutela dei dati si applicano normalmente ai media. Deroghe ed esenzioni possono essere accordate unicamente in relazione al capo II (condizioni generali di liceità dei trattamenti di dati personali), al capo IV (trasferimento di dati personali verso paesi terzi) e al capo VI (poteri delle autorità di controllo). Non è possibile accordare deroghe o esenzioni con riferimento alle disposizioni di sicurezza. Le autorità garanti responsabili per questo settore devono in tutti i casi conservare alcuni poteri ex-post facto.
• Deroghe ed esenzioni ai sensi dell'articolo 9 devono rispettare il principio di proporzionalità e devono essere accordate soltanto in relazione alle disposizioni che possono ledere la libertà d'espressione e unicamente nella misura necessaria all'effettivo esercizio di tale libertà conciliandola con il diritto al rispetto della vita privata della persona cui si riferiscono i dati.
• Deroghe ed esenzioni ai sensi dell'articolo 9 potrebbero non essere necessarie se la flessibilità delle varie disposizioni della direttiva o le deroghe accordate in base ad altre disposizioni specifiche (che naturalmente vanno interpretate restrittivamente) permettono già di conciliare in modo soddisfacente il rispetto della vita privata con la libertà d'espressione.¹³
• L'articolo 9 della direttiva rispetta il diritto delle persone alla libertà di espressione. Le deroghe e le esenzioni ai sensi dell'articolo 9 non possono essere accordate ai media o ai giornalisti in quanto tali, ma soltanto a chi effettui il trattamento dei dati personali esclusivamente a scopi giornalistici.
• Deroghe ed esenzioni possono riguardare soltanto il trattamento dati per scopi giornalistici (editoriali) compresa la pubblicazione elettronica. Qualsiasi altra forma di trattamento dati da parte dei giornalisti o dei media è soggetta alle disposizioni ordinarie della direttiva. Tale distinzione è particolarmente importante per la pubblicazione elettronica. Il trattamento di dati degli abbonati a fini di fatturazione o il trattamento a fini di marketing diretto (compreso il trattamento dei dati sull'uso dei media per tracciare il profilo degli utenti) ricade nel regime ordinario di tutela dei dati.
• La direttiva esige che si concilino due libertà fondamentali. Per valutare se le limitazioni dei diritti ed obblighi derivanti dalla direttiva siano proporzionate alla finalità perseguita, consistente nel tutelare la libertà d'espressione, occorrerebbe prestare particolare attenzione alle garanzie specifiche di cui godono le persone in relazione ai media. I limiti al diritto d'accesso e di rettifica preventiva potrebbero essere proporzionati soltanto se le persone godono del diritto di replica o ottengono la rettifica delle informazioni false dopo la pubblicazione.
• Le persone hanno in ogni caso diritto a forme adeguate di riparazione in caso di violazione dei loro diritti.¹⁴

Nel valutare se le esenzioni o le deroghe sono proporzionate, occorre prestare attenzione ai vigenti obblighi etici e professionali dei giornalisti e alle forme di autoregolamentazione previste dalla categoria.

Fatto a Bruxelles, addì 25 febraio 1997

Per il gruppo
Il Presidente
P.J. HUSTINX

1 GU n. L 281 del 23.11.1995, pag. 31.

2 Salvo diversamente indicato, il termine "media" è riferito a tutti i diversi mezzi di comunicazione di massa come la stampa, l'emissione radiofonica e televisiva ecc..

3 Data protection and the media, studio elaborato dal comitato di esperti sulla protezione dei dati (CJ-PD) sotto l'autorità del Comitato europeo per la cooperazione giuridica (CDCJ), Consiglio d'Europa, Strasburgo 1991.

4 Ulteriori dettagli sulla situazione nazionale in ogni Stato membro figurano nel documento XV D 5027/96.

5 La delegazione svedese precisa che la presente raccomandazione non pregiudica la libertà costituzionale garantita in Svezia ad ogni persona di esprimere le proprie opinioni attraverso i media.

6 P. es. European Court of Human Rights (CHR) Sunday Times, Series A, N°30.

7 Vedere da ultimo CHR Goodwin c. Regno Unito, 27.3.1996, non ancora pubblicata.

8 La necessità di conciliare gli interessi tutelati da queste norme è stata riconosciuta anche dalla Convenzione 108/81 ("la Convenzione"). Nella relazione (rapporto esplicativo sulla convenzione relativa alla tutela delle persone fisiche con riguardo al trattamento automatico dei dati personali, Consiglio d'Europa, Strasburgo 1991) la libertà d'espressione è considerata come uno dei "diritti e libertà di altri" per la cui tutela i legislatori nazionali, conformemente all'articolo 9, paragrafo 2, lettera b) della Convenzione, possono derogare ai principi fondamentali della protezione dei dati.

9 COM(90) 314 def.- SYN 287.

10 COM(92) 422 def.- SYN 287.

11 Con un'importante eccezione, per la quale vedere lettera c).

12 Una delle principali conclusioni del lavoro del Consiglio d'Europa in materia è che l'esistenza di correttivi speciali in base alla legge sui media può giustificare le deroghe alla normativa sulla tutela dei dati e proprio per questo all'articolo 8 della CEDU, soltanto in determinate circostanze. Il rapporto del Consiglio d'Europa (supra) suggerisce che, per compensare la non applicazione di alcuni principi di tutela dei dati, la legislazione sui media si conformi alla risoluzione 428 dell'assemblea parlamentare del Consiglio d'Europa (1970) sui mezzi di comunicazione di massa e sui diritti dell'uomo e alla risoluzione del Comitato dei ministri sul diritto di replica. Il diritto di replica è stato inserito nell'articolo 8 della Convenzione europea sulla televisione transfrontaliera (European Treaty Series, N° 132/89).

13 Ad esempio nel valutare se si debbano accordare esenzioni dall'articolo 11 occorre considerare che l'obbligo di informare le persone cui si riferiscono i dati non si applica quando ciò comporta un onere sproporzionato.

14 Non è possibile nessuna esenzione o deroga al capo III della direttiva.