Parere 8/2009 - WP167

sulla protezione dei dati dei passeggeri raccolti e trattati dai punti di

vendita in esenzione da imposte in porti e aeroporti

 

adottato il 1° dicembre 2009

 

Il Gruppo per la tutela delle persone con riguardo al trattamento dei dati personali

istituito con direttiva 95/46/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 24 ottobre 1995,

visti l'articolo 29 e l'articolo 30, paragrafo 1, lettera a), e paragrafo 3, della richiamata direttiva, e l'articolo 15, paragrafo 3, della direttiva 2002/58/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 12 luglio 2002,

visti l'articolo 255 del trattato CE e il regolamento (CE) n. 1049/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2001, relativo all'accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione,

visto il proprio regolamento interno,

ha adottato il presente

Parere 8/2009

sulla protezione dei dati dei passeggeri raccolti e trattati dai punti di

vendita in esenzione da imposte in porti e aeroporti

 

Introduzione

La normativa comunitaria consente di esentare dalle accise gli acquisti fatti dai passeggeri nei punti di vendita in esenzione da imposte in porti e aeroporti, ma a certe condizioni.

Affinché ricorrano queste condizioni, la maggioranza dei punti di vendita negli Stati membri dell'UE raccoglie e tratta dati, compresi dati dei passeggeri al momento dell'acquisto.

Si registrano tuttavia notevoli differenze tra le modalità di trattamento e raccolta dei dati dei passeggeri tra i diversi punti di vendita in esenzione da imposte in Europa.

I passeggeri non ricevono informazioni né sulla raccolta dei dati, anche personali, o sulla finalità della raccolta, né sui diritti degli interessati o sull'uso che le autorità pubbliche fanno di questi dati qualora vengano loro trasmessi.

Conformemente all'articolo 30 della direttiva 95/46/CE, la Commissione europea ha incaricato il Gruppo di lavoro articolo 29 di esaminare la questione, analizzando le prassi impiegate negli Stati membri dell'UE relativamente alla protezione dei dati, al fine di formulare, se necessario, raccomandazioni per l'applicazione uniforme dei principi generali di protezione dei dati che i punti di vendita in esenzione da imposte di porti e aeroporti sono tenuti ad osservare.

Il presente parere esamina gli aspetti giuridici e pratici connessi con la raccolta e il trattamento dei dati dei passeggeri nei punti di vendita in esenzione da imposte con l'obiettivo di fornire orientamenti sia ai loro gestori che alle autorità doganali incaricate

di controllare l'attuazione del diritto comunitario, al fine di conseguire una maggiore

armonizzazione nell'applicazione delle disposizioni esistenti.

 

Quadro normativo

L'esenzione dalle accise si basa sulle seguenti normative comunitarie che sono state recepite e attuate in tutti gli Stati membri:

a) direttiva 92/12/CEE del Consiglio, del 25 febbraio 1992

sostituita dalla

b) direttiva 2008/118/CE del Consiglio, del 16 dicembre 2008, relativa al regime generale delle accise e che abroga la direttiva 92/12/CEE (direttiva sulle accise), che entrerà in vigore il 1° aprile 2010.

Mentre la direttiva 92/12/CEE non si pronuncia sulle esenzioni, la direttiva 2008/118/CE fornisce una chiara base giuridica per determinare la merce che può beneficiare dell'esenzione nei cosiddetti punti di vendita in esenzione da imposte o da accise nell'Unione europea.

L'articolo 14 della direttiva sulle accise fissa le condizioni alle quali i prodotti sottoposti ad accisa possono essere esentati dal pagamento delle accise per i viaggiatori che soddisfano le condizioni richieste.

Tale regola si applica ai prodotti venduti nei punti di vendita in esenzione da imposte e trasportati nel bagaglio personale dei viaggiatori che si recano in un territorio terzo o in un paese terzo per via aerea o via mare.

Ai sensi dell'articolo 14, paragrafo 5, lettera b), della richiamata direttiva, con "viaggiatore che si reca in un territorio terzo o in un paese terzo" si intende qualsiasi viaggiatore in possesso di un titolo di trasporto per via aerea o marittima che menzioni come destinazione finale un aeroporto o un porto situato in un territorio terzo o in un paese terzo.

Secondo tali disposizioni, è esentabile dalle accise solo una quantità piuttosto limitata di prodotti se il viaggiatore è in possesso di un titolo di trasporto, quale la carta d'imbarco dell'aereo o della nave, e per giunta lascia il territorio dell'Unione europea per un punto di arrivo esterno ad esso. Non è tuttavia necessario che il viaggiatore risieda al di fuori dell'UE.

Per prevenire abusi relativi alle esenzioni, sempre l'articolo 14, paragrafo 3, della direttiva specifica che gli Stati membri sono tenuti ad adottare le misure necessarie per garantire che le esenzioni previste siano applicate in modo tale da impedire ogni possibile evasione, elusione o abuso.

La direttiva 92/121/CEE e la direttiva 2008/118/CE non contengono tuttavia disposizioni sulla protezione dei dati. A tal fine si applicano le disposizioni generali della direttiva 95/46/CE.

 

Diversità delle prassi a livello europeo

Nell'estate 2009, su invito della Commissione europea, il Gruppo di lavoro articolo 29 ha avviato un'inchiesta sulle modalità di raccolta dei dati dei passeggeri presso i punti di vendita in esenzione da imposte e sulle modalità di trattamento a cura di questi stessi punti di vendita e altri soggetti. Dall'inchiesta emerge che in Europa le prassi differiscono considerevolmente, il che potrebbe dipendere da una diversa interpretazione del diritto dell'UE o della normativa nazionale, oppure dal fatto che la direttiva sulle accise entrerà in vigore solo il 1° aprile 2010.

Nel corso dell'inchiesta, il Gruppo di lavoro articolo 29 ha individuato quattro tipologie generali di prassi che possono tuttavia non corrispondere alle prassi adottate in alcuni Stati membri.

1. L'acquisto di articoli esentasse è possibile solo indicando il numero del volo. Per verificare se un passeggero può beneficiare dell'esenzione dalle accise e per evitare malintesi o discussioni, tutti i viaggiatori devono esibire la carta d'imbarco alla cassa, dove viene scannerizzata per verificare se il volo è ammissibile. Non sono raccolti né registrati altri dati, quali nome o numero del passaporto.

Se la destinazione del volo è fuori del territorio dell'UE, il registratore di cassa indica il prezzo ridotto a carico del cliente.

I dati relativi al volo e agli articoli acquistati e portati a bordo sono conservati per dieci anni onde permettere alle autorità doganali competenti di controllare successivamente i punti di vendita in esenzione da imposte.

2. In uno Stato membro i punti di vendita in esenzione da imposte degli aeroporti raccolgono un volume considerevole di dati sui passeggeri. In caso di acquisto di merci esenti da accisa, la normativa doganale nazionale prevede che, a fini di ispezione, tutti i venditori debbano conservare ricevute dettagliate su cui figurano, tra l'altro, le prime cinque lettere del nome dell'acquirente, le prime cinque lettere o cifre del numero del volo, la destinazione e la data della transazione.

I punti di vendita degli aeroporti raccolgono questi dati scannerizzando le carte d'imbarco con lettori ottici o inserendo manualmente le informazioni. Sono raccolti anche altri dati, come la natura, il numero e il valore degli articoli acquistati e l'identità dell'acquirente sulla base di 15 lettere e tutte le informazioni sono conservate su supporto elettronico in una base di dati centrale per tre anni. Non vengono tuttavia raccolti dati sensibili. Questa prassi consente di identificare facilmente certi passeggeri e creare banche dati di articoli esenti da imposte acquistati da singoli viaggiatori in un determinato periodo.

3. In altri Stati membri i punti di vendita in esenzione da imposte raccolgono informazioni sulla destinazione del volo (numero del volo) per controllare se si tratta di un volo intra UE o extra UE, ma non ne registrano il numero. Non viene raccolta e conservata nessun'altra informazione.

Il Gruppo di lavoro articolo 29 ha constatato che in nessuno di questi casi i punti di vendita informano i passeggeri né danno loro ragguagli sul perché i numeri del volo siano registrati o su come siano conservati i dati.

4. In uno Stato membro i punti di vendita in esenzione da imposte non raccolgono dati sui passeggeri, indipendentemente dal fatto che questi acquistino o meno prodotti esentasse, o che il volo sia intraeuropeo o extraeuropeo.

Gli esempi riportati mostrano chiaramente che le prassi in uso in Europa non sono uniformi e che, nonostante le esplicite disposizioni della direttiva sulle accise, gli Stati membri hanno messo a punto modalità differenti per trattare gli acquisti esentasse.

Mentre in alcuni casi, come illustrato, non vengono raccolti dati di nessun genere, in altri i viaggiatori devono fornire molte informazioni, che sono in seguito conservate. Anche i periodi di conservazione variano notevolmente.

Oltre alle questioni relative alla protezione dei dati, l'esistenza di prassi diverse induce a chiedersi se siano compatibili con la direttiva sulle accise che affida chiaramente agli Stati membri il compito di adottare tutte le misure necessarie a impedire gli abusi e l'evasione fiscale.

Principi relativi alla protezione dei dati

Come si è detto, nessuna delle due direttive contiene disposizioni sulla protezione dei dati e quindi devono applicarsi i principi generali della direttiva 95/46/CE, posto che a trattare i dati personali sono sia i punti di vendita in esenzione da imposte, sia le autorità doganali e che tale attività va considerata come rientrante nel primo pilastro.

Tra i principi generali figurano:

• la liceità

• la limitazione delle finalità

• il carattere non eccessivo, adeguato ed esatto dei dati raccolti

• il divieto di trattamenti successivi alla raccolta incompatibili con le finalità originarie

• la proporzionalità del periodo di conservazione

• l'obbligo di fornire informazioni sufficienti agli interessati

In alcuni Stati membri, inoltre, può essere richiesta una procedura di notifica preventiva.

Diritti dell'interessato

Quando vengono raccolti e trattati dati personali di passeggeri che acquistano prodotti in punti di vendita in esenzione da imposte devono applicarsi anche i diritti delle persone interessate, definiti agli articoli 10, 11, 13 e 14 della direttiva. Se i dati raccolti sono sensibili si applica l'articolo 8 della direttiva.

Applicabilità dei principi di protezione dei dati

Sotto il profilo della protezione dei dati personali, le prassi che rispettano al massimo la riservatezza, e che andrebbero incoraggiate in quanto consentono davvero un'applicazione efficace della direttiva sulle accise, sono certamente la prassi n. 3, secondo cui sono rilevate informazioni circoscritte alla destinazione dei voli, e la prassi n. 4, relativa a uno Stato membro in cui i punti di vendita non raccolgono affatto dati personali. La direttiva affida agli Stati membri il compito di adottare le misure necessarie a prevenire e combattere gli abusi e l'evasione fiscale. Tra queste potrebbe figurare la raccolta di alcuni dati quale mezzo appropriato e necessario per assolvere a tale compito.

Per il caso illustrato al n. 2, in cui uno Stato membro raccoglie un volume considerevole di informazioni personali, il Gruppo di lavoro articolo 29 si chiede se questa prassi sia compatibile con i principi di proporzionalità e di minimizzazione dei dati (principio di necessità). La quantità di dati rilevati sembra eccessiva e non necessaria per determinare se un passeggero possa o meno beneficiare dell'esenzione dalle accise.

Nei casi in cui non sono raccolte informazioni personali dirette (n. 1 e n. 3) un passeggero può essere identificato solo in modo indiretto. Tale prassi è conforme ai principi consolidati di protezione dei dati, poiché viene raccolto solo un volume molto limitato di dati, come il numero e la destinazione del volo, e le informazioni, se del caso, sono conservate per un periodo limitato onde consentire alle autorità di eseguire controlli volti a impedire gli abusi.

Anche per i periodi di conservazione le differenze sono notevoli. Mentre nei casi illustrati ai punti 3 e 4 non sono conservati dati di nessun tipo, nei casi dei punti 1 e 2 il periodo di conservazione dei dati è rispettivamente di tre e dieci anni.

Ai sensi dell'articolo 6, lettera e), della direttiva 95/46/CE, i dati sono conservati per un arco di tempo non superiore a quello necessario al conseguimento delle finalità per le quali sono rilevati.

Dato che gli Stati membri devono prendere le misure necessarie per impedire gli abusi e l'evasione fiscale, potrebbe essere necessario conservare alcuni dati per consentire di controllare e analizzare le modalità di esercizio dei punti di vendita in esenzione da imposte.

Se alcune amministrazioni ritengono sufficiente un periodo di conservazione di tre anni, non è chiaro perché altre impongano dieci anni. Bisognerebbe pensare a ridurre tale periodo, la cui durata non dovrebbe in nessun caso eccedere quella di altri periodi di conservazione in circostanze analoghe, quale ad esempio la conservazione delle ricevute a fini fiscali. È inoltre opportuno armonizzare i periodi di conservazione in Europa, dato che riguardano tutti i viaggiatori e che questi sono soggetti alla stessa direttiva 2008/118/CE.

Il successivo trattamento di dati personali rilevati dalle autorità doganali nell'ambito delle loro legittime funzioni è in linea con la direttiva 2008/118/CE e con i principi di protezione dei dati. Ogni altro trattamento di dati personali raccolti in occasione dell'acquisto di prodotti esentasse dovrebbe essere soggetto a limitazioni rigorose, conformemente ai principi della direttiva 95/46/CE.

Conclusioni e raccomandazioni

I punti di vendita in esenzione da imposte di porti e aeroporti raccolgono e trattano dati, anche personali, per verificare se i clienti possono beneficiare dell'esenzione dalle accise.

Nella maggioranza dei casi conservano i dati per le autorità doganali a conferma del loro giusto operare. Anche le autorità doganali possono trattare e conservare i dati per fini propri, in particolare statistici.

Le citate direttive forniscono una chiara base giuridica per la raccolta, il trattamento e la conservazione di alcuni dati contenuti nei titoli di trasporto dei passeggeri, ma non contemplano disposizioni specifiche per la protezione dei dati, cosicché a tal fine occorre applicare i principi della direttiva 95/46/CE.

Tuttavia, i punti di vendita e le autorità doganali dovrebbero sapere che, in base al principio di minimizzazione dei dati, la raccolta dei dati va limitata allo stretto necessario. Nell'esempio n. 2 non sono rispettati i principi di necessità e di proporzionalità. Nella maggioranza dei casi, per determinare l'accisa applicabile sarebbe sufficiente che i punti di vendita registrassero il numero o la destinazione del volo indicati nella carta d'imbarco, come riporta l'esempio n. 3 del presente parere. Tale prassi sarebbe proporzionata e non eccessiva. Nel caso in cui vengano raccolti ulteriori dati, questi dovrebbero risultare assolutamente necessari in relazione a casi specifici.

I dati non dovrebbero essere usati a fini di contrasto, a meno che non costituiscano una prova di abusi verificatisi in casi specifici (nessun trasferimento in blocco di dati agli organi di polizia).

I dati non dovrebbero essere utilizzati per altri fini incompatibili con la finalità originaria (trasmissione di dati a terzi, ad esempio a vettori, senza previa informazione o consenso dell'interessato).

Non dovrebbe essere consentita la compilazione sistematica degli acquisti dei clienti allo scopo di analizzarne il comportamento e le abitudini di acquisto.

Il periodo di conservazione dovrebbe essere limitato allo stretto necessario e essere armonizzato in tutta Europa.

Uno dei risultati di maggior rilievo dell'inchiesta del Gruppo di lavoro articolo 29 è che le informazioni fornite ai passeggeri sono insufficienti. Anche nel caso in cui i punti di vendita in esenzione da imposte raccolgano dati senza conservarli, i passeggeri dovrebbero esserne informati.

Se però i dati sono conservati è tanto più necessario dare informazioni circa il tipo di dati, lo scopo e la durata della conservazione e spiegare come ottenere ragguagli ulteriori. Le parti interessate potrebbero fare di più in questo campo, ad esempio con cartelli informativi nei punti di vendita in esenzione da imposte o la distribuzione di opuscoli. Il parere WP 100 e le relative appendici, adottati dal Gruppo di lavoro articolo 29 nel novembre 2004¹, spiegano come fornire tali informazioni ai passeggeri.

La diversità delle prassi attualmente in uso, descritte nel presente parere, induce a credere che i punti di vendita in esenzione da imposte in Europa non applichino né rispettino in modo uniforme le disposizioni della direttiva sulle accise. Sembra necessario armonizzare ulteriormente le prassi correnti e informare meglio i viaggiatori in merito alla raccolta e al trattamento dei dati relativi agli acquisti di prodotti esentasse.

Le autorità per la protezione dei dati negli Stati membri dell'UE sono invitate ad attivarsi con i proprietari dei punti di vendita e con le autorità aeroportuali per porre rimedio alle carenze esistenti e rendere le prassi correnti conformi alla normativa applicabile e alle disposizioni relative alla protezione dei dati. Gli avvisi ai passeggeri sugli acquisti di prodotti esentasse possono e devono essere migliorati. I punti di vendita, gli aeroporti, i porti, le organizzazione dei consumatori e le altre parti interessate dovrebbero impegnarsi per fornire ai viaggiatori le giuste informazioni affinché anche acquistando prodotti esentasse possano far valere i loro diritti.

Fatto a Bruxelles, il 1° dicembre 2009

Per il Gruppo di lavoro

Il Presidente

Alex Türk

Note                                      

1 http://ec.europa.eu/justice_home/fsj/privacy/docs/wpdocs/2004/wp100_it.pdf