Redditometro: le garanzie dell'Autoritàa seguito della verifica preliminare sul trattamento di dati personali effettuatodall'Agenzia delle entrate

PROVVEDIMENTO DEL 21 NOVEMBRE 2013

IL GARANTE PER LA PROTEZIONE DEI DATIPERSONALI

INdata odierna, in presenza del dott. Antonello Soro, presidente, della dott.ssaAugusta Iannini, vicepresidente, della dott.ssa Giovanna Bianchi Clerici edella prof.ssa Licia Califano, componenti, e del dott. Giuseppe Busia,segretario generale;

VISTOil decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, Codice in materia di protezionedei dati personali (di seguito Codice);

VISTAla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertàfondamentali firmata a Roma il 4 novembre 1950;

VISTAla Raccomandazione CM/Rec(2010)13 sulla protezione delle persone fisiche conriguardo al trattamento automatizzato di dati personali nel contesto di attivitàdi profilazione, adottata dal Comitato dei Ministri del Consiglio d'Europa il23 novembre 2010;

ESAMINATAla richiesta di verifica preliminare dell'Agenzia delle entrate del 17 maggio2013, relativa al trattamento di dati personali effettuato ai finidell'accertamento sintetico di cui all'art. 38, commi 4 e 5, del d.P.R. 29settembre 1973, n. 600;

VISTIgli elementi acquisiti nel corso degli accertamenti ispettivi del 18 giugno edel 24 e 25 luglio 2013;

VISTEle precisazioni e i chiarimenti forniti dall'Agenzia delle entrate su richiestadel Garante, in particolare, con le note del 21 giugno, 11 luglio, 6 agosto, 1ottobre e, da ultimo, 30 ottobre 2013;

VISTIgli elementi forniti dall'Istat, su richiesta dell'Autorità, con le note del 31luglio, 10 ottobre e 4 novembre 2013;

VISTAla documentazione in atti;

VISTEle osservazioni dell'Ufficio formulate dal segretario generale ai sensidell'art. 15 del regolamento del Garante n. 1/2000;

Relatoreil dott. Antonello Soro;

PREMESSO

A. Il trattamento di dati personali effettuato aifini dell'accertamento sintetico del reddito delle persone fisiche di cuiall'art. 38, commi 4 e 5, del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 600 (c.d.redditometro)

L'Agenziaha richiesto al Garante una verifica preliminare sul trattamento di datipersonali effettuato ai fini dell'accertamento sintetico del reddito dellepersone fisiche di cui all'art. 38, commi 4 e 5, del d.P.R. 29 settembre 1973,n. 600 (c.d. redditometro), modificato dall'art. 22 del decreto legge 31 maggio2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122.

A.1. Il nuovo art. 38, commi 4 e 5, del d.P.R. n.600 del 1973

Lariforma della disciplina dell'accertamento sintetico dei redditi delle personefisiche ai sensi dell'art. 38 del d.P.R. 29 settembre 1973 si fondasull'assunto della necessaria equivalenza fra le spese sostenute ed il reddito,presumendo che, salvo prova contraria del contribuente, l'ammontare delle spesestesse sia finanziato con redditi del medesimo periodo e che, pertanto, taleammontare concorra integralmente ai fini della determinazione del redditodell'anno.

Inparticolare, viene previsto che la determinazione sintetica del reddito possaessere basata:

-su "spese di qualsiasi genere sostenute nel corso del periodod'imposta", ferma restando la possibilità per il contribuente di provareche le spese sono state finanziate con altri mezzi, in particolare i redditiesenti o soggetti a ritenuta alla fonte a titolo di imposta o, comunque,legalmente esclusi dalla formazione della base imponibile (art. 38, comma 4,citato);

-sul "contenuto induttivo di elementi indicativi di capacitàcontributiva" individuato, con decreto del Ministro dell'economia e dellefinanze con periodicità biennale, mediante l'analisi di campioni significatividi contribuenti, differenziati anche in funzione del nucleo familiare edell'area territoriale di appartenenza. In tale caso è fatta salva per ilcontribuente la prova contraria di cui sopra (art. 38, comma 5, citato).

Ladeterminazione sintetica del reddito è consentita solo quando lo scostamentotra il reddito complessivo determinato presuntivamente e quello dichiarato siapari ad almeno il 20 per cento.

L'art.38, comma 7, prevede, inoltre, un contraddittorio preventivo obbligatoriostabilendo che "l'ufficio che procede alla determinazione sintetica del redditocomplessivo ha l'obbligo di invitare il contribuente a comparire di persona, oper mezzo di rappresentanti, per fornire dati e notizie rilevanti ai finidell'accertamento e, successivamente, di avviare il procedimento diaccertamento con adesione ai sensi dell'articolo 5 del decreto legislativo 19giugno 1997, n. 218".

A.2. Il decreto del 24 dicembre 2012 del Ministerodell'economia e delle finanze

Ild.m. del 24 dicembre 2012 ha attuato tale normativa stabilendo che "perelemento indicativo di capacità contributiva si intende la spesa sostenuta dalcontribuente per l'acquisizione di servizi e di beni e per il relativomantenimento". L'elenco degli elementi di cui al periodo precedente èindicato nella tabella A, parte integrante del decreto.

E'stato, poi, individuato il contenuto induttivo di tali elementi sulla base delquale "può essere fondata la determinazione sintetica del redditocomplessivo delle persone fisiche". Tale contenuto induttivo, indicatonella tabella A allegata al decreto, "è determinato tenendo conto dellaspesa media, per gruppi e categorie di consumi, del nucleo familiare diappartenenza del contribuente" e "corrisponde alla spesa mediarisultante dall'indagine annuale Istat sui consumi delle famiglie compresa nelProgramma statistico nazionale, ai sensi dell'art. 13 del decreto legislativo 6settembre 1989, n. 322, effettuata su campioni significativi di contribuentiappartenenti ad undici tipologie di nuclei familiari distribuite nelle cinquearee territoriali in cui è suddiviso il territorio nazionale". Letipologie di nuclei familiari considerate sono indicate nella tabella B, che faparte integrante del decreto citato (art. 1, comma 3).

Sonostate, in concreto, definite circa un centinaio di voci di spesa riconducibilialle seguenti macro categorie: "Consumi generi alimentari, bevande,abbigliamento e calzature", "Abitazione", "Combustibili edenergia", "Mobili, elettrodomestici e servizi per la casa","Sanità", "Trasporti", "Comunicazioni","Istruzione", "Tempo libero, cultura e giochi","Investimenti (immobiliari e mobiliari) netti".

Inparticolare, il decreto prevede che al contribuente venga attribuita anche laspesa sostenuta per  un "fitto figurativo" in assenza, nelcomune di residenza, di un'abitazione in proprietà, o altro diritto reale, inlocazione o in uso gratuito da familiare. Il "fitto figurativo" vienedeterminato moltiplicando il valore del canone di locazione mensile al mq,individuato sulla base dei dati dell'Osservatorio del mercato immobiliare (Omi) relativamente alla categoria catastale A/2 del comune di residenza delcontribuente, per 75mq (consistenza media delle abitazioni), per il numero deimesi di possesso.

Ilcitato decreto nel quantificare la spesa attribuibile al contribuentedistingue, quindi, tra :

a)  spesedi ammontare certo riferite al contribuente, oggettivamente riscontrabile,conosciute dall'amministrazione finanziaria (di seguito, spese certe);

b)  spesedi ammontare determinato mediante l'applicazione ad elementi presenti inanagrafe tributaria di valorizzazioni medie rilevate dai dati Istat o daanalisi degli operatori appartenenti ad alcuni settori economici (ad es.potenza delle auto, lunghezza delle barche, etc., di seguito, spese perelementi certi);

c)  quotaparte attribuibile al contribuente dell'ammontare delle spese medie Istatriferite ai consumi del nucleo familiare di appartenenza, la cuiclassificazione per voci di spesa è mutuata dall'Istat (di seguito, speseIstat);

d)  quotarelativa all'acquisto di beni e servizi durevoli secondo un criterio cheassicuri l'imputazione all'anno del relativo incremento patrimoniale netto;

e)  quotadel risparmio riscontrata, formatasi nell'anno.

Sonoinoltre da calcolarsi le spese di cui ai punti a) e b) riguardanti i familiarifiscalmente a carico del contribuente il cui reddito viene ricostruito.

Ildecreto, inoltre, prevede che il contribuente ha facoltà di dimostrare:

a)  cheil finanziamento delle spese è avvenuto: con redditi diversi da quelliposseduti nel periodo d'imposta, con redditi esenti o soggetti a ritenuta allafonte a titolo di imposta, o, comunque, legalmente esclusi dalla formazionedella base imponibile, nonché da parte di soggetti diversi dal contribuente;

b)  ildiverso ammontare delle spese attribuite al medesimo.

B. La necessità di una verifica preliminare delGarante

Ilnuovo strumento di accertamento sintetico necessita della verifica preliminaredel Garante perché si fonda:

a)  sultrattamento automatizzato di dati personali presenti in anagrafe tributaria, ocomunque conosciuti dall'Agenzia, al fine di selezionare i contribuenti dasottoporre ad accertamento e rideterminarne il reddito sulla base diinformazioni:

-    comunicatedallo stesso in ragione di obblighi dichiarativi (ad esempio, dichiarazione deiredditi, atti del registro);

-    comunicateda soggetti esterni in base ad un obbligo di legge (ad esempio, operatoritelefonici, assicurazioni);

-    altrimentiricavate dall'Agenzia nell'ambito di specifiche campagne di controllo (adesempio, presso tour operator, scuole private);

b)sull'imputazione al contribuente di spese presunte, quantificate sulla basedell'attribuzione di un profilo (cluster) ricavato anche dalla sua appartenenzaad una specifica tipologia di famiglia e dalla residenza in una determinataarea geografica.

Alriguardo, si sottolinea che l'individuazione di criteri astratti volti adanalizzare il comportamento del contribuente, soprattutto se effettuata sullabase di numerose tipologie di dati presenti in anagrafe tributaria e attraversol'attribuzione di un profilo, presenta rischi specifici per i dirittifondamentali e la libertà, nonché la dignità degli interessati, che richiedonola previsione di adeguate garanzie. Ciò, in particolare, laddove venganoutilizzate tecniche che rendono possibile collocare gli individui in specifichecategorie al fine di prendere decisioni sul loro conto (artt. 14 e 17 delCodice).

Fermorestando il divieto di adottare atti o provvedimenti amministrativi fondatiunicamente su un trattamento automatizzato di dati personali volto a definireil profilo o la personalità dell'interessato, il Codice prevede, inoltre, chel'interessato possa opporsi ad ogni altro tipo di determinazione adottata sullabase di tale trattamento, salvo che la determinazione sia stata adottata, inparticolare, sulla base di adeguate garanzie individuate dal Codice o da unprovvedimento del Garante adottato ai sensi dell'articolo 17.

Nell'ambitodella verifica preliminare in oggetto, occorre esaminare, pertanto, lacorrettezza e la liceità del trattamento posto in essere dall'Agenzia delleentrate e individuare, in applicazione del Codice, le garanzie da assicurare inrelazione alla natura e alla qualità dei dati, alle modalità del trattamento eagli effetti che può determinare sugli interessati.

Taligaranzie devono essere individuate introducendo, in particolare, misure eaccorgimenti idonei a correggere fattori che generino imprecisioni nei dati,assicurandone l'esattezza e limitando i rischi di errori inerenti allaprofilazione.

Nell'attivitàdi profilazione e, più in generale, nei trattamenti automatizzati di datipersonali occorre verificare con particolare rigore il rispetto dei principi inmateria di qualità dei dati previsti dall'art. 11 del Codice, consideratosoprattutto che "l'inesattezza potenzialmente conseguente all'applicazioneautomatica di regole inferenziali predefinite può comportare rischisignificativi per i diritti e le libertà individuali" (cfr., inparticolare, al riguardo, il punto 3.9. della Raccomandazione del Consigliod'Europa in materia di profilazione). La qualità dei dati deve essere, infatti,garantita in ogni fase del trattamento quale presidio dinamico a tutela deidiritti e delle libertà degli interessati, considerato, in particolare, cheeventuali imprecisioni nella fase di raccolta di informazioni sono destinate aripercuotersi con esiti imprevedibili sulle determinazioni assunte sulla basedi un loro trattamento automatizzato, anche con rilevanti conseguenze in capoagli interessati.

Occorre,inoltre, prestare particolare attenzione all'informativa e all'esercizio deidiritti da parte degli interessati anche nel corso del procedimentoamministrativo condotto dall'Agenzia.

Nelcorso dell'istruttoria, che si è svolta anche attraverso appositi accertamentidi carattere ispettivo volti a verificare in concreto il trattamento dei daticontenuti in anagrafe tributaria anche attraverso l'applicativo appositamenterealizzato, vi sono state numerose occasioni di proficuo confronto conl'Agenzia al fine di meglio comprendere le criticità riscontrate e di individuarecongiuntamente soluzioni volte a contemperare le esigenze della lottaall'evasione fiscale di competenza dell'amministrazione finanziaria con ilrispetto del diritto alla protezione dei dati personali degli interessati.

Giànelle prime fasi istruttorie, è stato possibile escludere che il trattamento inesame sia fondato unicamente sul trattamento automatizzato di dati personali dicui all'art. 14, comma 1, del Codice in quanto viene sempre assicuratol'intervento dell'operatore dell'Agenzia delle entrate prima dell'adozionedell'atto di accertamento.

Sievidenzia che, pur dovendo entrare nel merito dei poteri di accertamentodell'Agenzia e delle relative procedure, l'attività istruttoria si è svoltanell'alveo delle competenze del Garante e le considerazioni che seguono sonoriferibili unicamente ai profili di correttezza e liceità del trattamento deidati personali in esame.

OSSERVA

Invia preliminare occorre premettere che il decreto ministeriale del 24 dicembre2012, pur incidendo notevolmente, come illustrato, sulle materie disciplinatedal Codice, non è stato, tuttavia, preventivamente sottoposto al parere delGarante previsto dall'art. 154, comma 4. Al riguardo, si evidenzia che laconsultazione dell'Autorità in tale fase preliminare avrebbe potuto notevolmenteanticipare e contribuire a risolvere talune problematiche che, invece, sonostate oggetto della presente verifica preliminare sul trattamento di datidisciplinato dal decreto stesso.

Nelcorso dell'istruttoria è stato, pertanto, necessario esaminare, da un lato, lecaratteristiche del trattamento prefigurato in concreto dall'Agenzia delleentrate e, dall'altro, i profili critici direttamente derivanti da quantoprevisto dal decreto.
Gli accorgimenti e le misure individuate dalGarante nel corso della verifica preliminare al fine di indicare le garanzienecessarie ai sensi dell'art. 17 del Codice e rendere, quindi, il trattamentodi dati personali in esame conforme alla disciplina in materia di protezionedei dati personali, tengono, pertanto, conto di entrambe le partidell'istruttoria di seguito illustrate separatamente.

Parte I

C.  Le caratteristiche del trattamentoprefigurato dall'Agenzia

Conla circolare n. 24/E del 31 luglio 2013, l'Agenzia ha fornito agli uffici leindicazioni operative per l'applicazione del nuovo accertamento sintetico,apportando alcuni correttivi a quanto previsto dal decreto in relazione, inparticolare, alle modalità di calcolo dello scostamento tra il redditoaccertabile e quello dichiarato che prendono in considerazione anche il redditodella famiglia, all'utilizzo successivo rispetto alla selezione dei soggetti daaccertare dei dati presunti determinati sulla base dell'indagine Istat, nonchéall'eliminazione di alcune voci di spesa presunte, quali ad esempio, quellesanitarie.

Conriferimento alla protezione dei dati personali, tali correttivi sono davalutarsi favorevolmente anche in relazione alla correttezza del trattamentodei dati personali dei contribuenti in quanto riducono nella fase di selezionegli effetti determinati dal trattamento automatizzato di dati presunti, equindi non esatti.
Inoltre, all'atto della richiesta di verificapreliminare e nel corso della relativa istruttoria l'Agenzia delle entrate haindividuato alcune misure e accorgimenti relativi al trattamento dei datipersonali dei contribuenti di seguito descritte.

C. 1. La selezione dei contribuenti da sottoporre adaccertamento

Nellacircolare è previsto che ai fini della selezione dei contribuenti da sottoporread accertamento sintetico non avranno valenza le spese Istat. Saranno, infatti,selezionati coloro che presentano scostamenti significativi tra redditodichiarato e capacità di spesa, avendo cura di evitare situazioni di marginalitàeconomica e categorie di contribuenti che, sulla base dei dati conosciuti,legittimamente non dichiarano, in tutto o in parte i redditi.

Insede di selezione, l'Agenzia terrà conto altresì del reddito complessivodichiarato dalla famiglia, per evitare di intraprendere attività di controllonei confronti di coloro le cui spese risultano coerenti a livello di redditofamiliare.

L'Agenziaha dichiarato nel corso degli accertamenti che gli uffici possono sostenere unmassimo di 35.000-40.000 controlli annuali in base all'art. 38 del d.P.R. n.600 del 1973.

L'Agenziaha, inoltre, previsto che, prima di selezionare il contribuente ai finidell'accertamento sintetico, verrà compiuto dall'ufficio territoriale unattento esame preliminare che potrà anche portare a privilegiare la rettificaanalitica riferita a singole categorie reddituali con il puntualeassoggettamento dei maggiori imponibili accertati a tutte le imposte dovute (adesempio, per i titolari di partita Iva potrebbe essere preferito unaccertamento ordinario di carattere analitico per assoggettare i maggioriimporti anche ad altre imposte).

C.1.1. Calcolo dello scostamento

Nellacircolare viene stabilito che la selezione delle posizioni che presentano unsignificativo scostamento è fondata unicamente su situazioni e fatti certi,nonché su informazioni relative ai beni di cui l'amministrazione possiede idati relativi alle specifiche caratteristiche.

Tratali elementi l'Agenzia ha incluso anche il fitto figurativo e le spesecalcolate per il mantenimento di beni posseduti.

Lespese Istat, invece, riferite alle spese correnti che normalmente sisostengono, sono utilizzate esclusivamente ai fini della ricostruzione delreddito, ad integrazione dei dati e valori certi.

L'Agenziaha individuato degli indicatori di rischio in base ai quali attribuire unospecifico punteggio ai contribuenti. Tali indicatori, "ricavati all'esitopluriennale delle attività di controllo", secondo l'Agenzia,"evidenziano la ricorrenza di specifici fenomeni evasivi", e sono, adesempio, l'età, la tipologia di reddito e di beni posseduti, l'andamentodichiarativo degli anni precedenti.

Leindicazioni operative contenute nella citata circolare sono state recepiteall'interno dell'applicativo "Sintetico uffici" in ausilio allaDirezione centrale accertamento dell'Agenzia e agli operatori che dovrannoeseguire gli accertamenti.

Taleapplicativo, al momento degli ultimi accertamenti eseguiti presso l'Agenzia(svoltisi il 25 luglio 2013), non era ancora stato ufficialmente rilasciatodalla società Sogei S.p.A., ma sono state verificate dall'Ufficio del Garantele funzioni disponibili agli uffici per differenti profili di accesso, nonchéle modalità di selezione dei soggetti non coerenti.

C.1.2. Determinazione del c.d. lifestage

Ildecreto stabilisce all'art. 1, comma 3, che "il contenuto induttivo deglielementi di capacità contributiva, indicato nella Tabella A, è determinatotenendo conto della spesa media ä.del nucleo familiare di appartenenza delcontribuente;äle tipologie di nuclei familiari considerate sono indicate nellatabella B".

Quindi,per determinare il maggior reddito accertabile bisogna innanzitutto individuarea quale tipologia familiare il contribuente appartiene e a quale areageografica appartiene il nucleo familiare del contribuente (tabella B deldecreto).
In sede di selezione viene attribuito ad ogni contribuente illifestage risultante dalla c.d. "famiglia fiscale" presentenell'anagrafe tributaria .

Laricostruzione della c.d. "famiglia fiscale" da parte dell'Agenziaavviene sulla base delle informazioni dei prospetti dei familiari a carico deimodelli unico persone fisiche, 730 e nelle certificazioni di lavoro dipendente.

Talericostruzione tiene conto dei soli familiari "fiscalmente a carico" enon coincide con la c.d. "famiglia anagrafica", nella quale sonoricompresi anche i figli maggiorenni e gli altri familiari conviventi, nonché iconviventi "more uxorio".

Pertanto,si può verificare che il contribuente, in sede di primo contraddittorio,rappresenti una diversa situazione per cui in tale occasione si deve procederead attribuire la corretta tipologia familiare, con le conseguentivalorizzazioni degli importi di spesa collegate al diverso lifestage, chepotrebbero essere giustificate dal reddito di un altro componente dellafamiglia e, dunque, non dar luogo ad una situazione di criticità.

Ciòrileva, in particolare, per l'attribuzione della spesa relativa al fittofigurativo che viene imputato al contribuente, qualora non sia possibileindividuare, in sede di selezione nel comune di residenza, nessuna delle tretipologie di possesso previste dal decreto, nemmeno per gli altri componentidel nucleo familiare.

C.2. Il contraddittorio con il contribuente

L'ufficioterritoriale dell'Agenzia ha l'obbligo di invitare il contribuente selezionato acomparire di persona o per mezzo di un suo rappresentate per fornire dati enotizie rilevanti ai fini dell'accertamento, indicando nell'invito gli elementie le circostanze pertinenti.

Lacircolare specifica, in particolare, che il contraddittorio avrà per oggetto:

-    lespese certe, per le quali il contribuente potrà fornire prove basate su idoneadocumentazione circa l'errata imputazione della spesa o l'inesattezza delleinformazioni in possesso dell'amministrazione;

-    lespese per elementi certi  per cui il contribuente, oltre a dimostrarequanto sopra, potrà dare evidenza di fatti e situazioni e circostanze da cui sipossa riscontrare l'inesattezza relativa alla ricostruzione della spesa o ladiversa imputazione;

-    speseper investimenti di cui si può fornire prova della formazione della provvista;

-    ilrisparmio.

Nellacircolare viene stabilito che "se il contribuente fornisce chiarimentiesaustivi circa i predetti quattro elementi, l'attività di controllo basatasulla ricostruzione sintetica del reddito si esaurisce nella prima fase dicontraddittorio. In caso contrario saranno oggetto di contraddittorio anche lespese medie rilevate dall'Istat (spese Istat) connesse all'appartenenza ad una tipologiadi famiglia che vive in una certa area geografica, per le quali il contribuentepotrà utilizzare argomentazioni logiche a sostegno di una sua diversarappresentazione della situazione di fatto".

Vieneprecisato che a tal riguardo l'ufficio dell'Agenzia considera anche le evidenzee le argomentazioni in concreto rappresentate dal contribuente, logicamentesostenibili, pur se non supportate da documentazione, nell'ottica di assicurareeconomicità e efficacia all'azione amministrativa. Anche per tali spese restasalva la possibilità di dimostrare il diverso finanziamento.

Qualoracontinuino a sussistere elementi di incoerenza o il contribuente non sipresenti, verrà valutata l'opportunità di adottare altre e più penetrantiindagini (ad esempio, le indagini finanziarie) adeguate al caso concreto anchein ragione della significatività dello scostamento tra reddito dichiarato ereddito determinabile sinteticamente.

Nell'attivitàdi ricostruzione sintetica del reddito in base al citato art. 38, l'Agenzia ha,poi, l'obbligo di attivare, sussistendone i presupposti, l'accertamento conadesione ai sensi dell'art. 5 del d.lg. n. 218 del 1997. In tale ipotesi ilcontribuente riceverà un nuovo invito al contraddittorio con la quantificazionedel maggior reddito accertabile e la proposta di adesione ai contenutidell'invito. Nel caso in cui il contribuente non si presenti ovvero al terminedel procedimento non si pervenga al perfezionamento dell'adesione, l'Ufficioemette l'avviso di accertamento.

Nellamotivazione devono essere evidenziate le vicende dell'intero procedimentoaccertativo risultante dalle verbalizzazioni dei momenti di confronto con ilcontribuente ed, in particolare, i motivi di mancato accoglimento delleproposte avanzate dalla parte.

Ildescritto iter procedurale consente, pertanto, di affermare che il trattamentodi dati personali effettuato dall'Agenzia delle entrate ai finidell'accertamento sintetico non ricade nel divieto di decisioni automatizzatedi cui all'art. 14 del Codice.

C.3. Periodo di conservazione dei dati

Lerisultanze degli incroci tra spese sostenute e redditi dichiarati sonoconservate per tutto il periodo per il quale l'Agenzia può legittimamenteprocedere ad accertamento  e cioè per i 5 anni successivi alla presentazionedella dichiarazione (art. 43 d.P.R. n. 600 del 1973), salvo proroghe relativead eventuali contenziosi in corso.

Perogni contribuente, selezionato nelle liste dei soggetti a rischio, viene fattoun raffronto tra le diverse annualità. Tale raffronto, secondo l'Agenzia, hacome solo scopo quello di far emergere un'eventuale abitudine del contribuentead una dichiarazione non veritiera.

C.4. Informativa sul trattamento dei dati personali

Relativamentealle istruzioni sulla compilazione dei modelli di dichiarazione dei redditi, apartire dalle annualità 2012 e ss., l'Agenzia ha dichiarato al Garante cheprovvederà ad evidenziare che i dati raccolti saranno utilizzati anche perl'applicazione dello strumento del nuovo redditometro precisando altresì che queglistessi dati verranno integrati con quelli della "famiglia fiscale" diappartenenza. Tale precisazione, secondo l'Agenzia, "ha come scopo quellodi rassicurare il contribuente in quanto un'eventuale non coerenza tra ilreddito dichiarato e le spese sostenute potrebbe non rilevare qualora talispese siano giustificate nel contesto del reddito familiare complessivo".

»stato, inoltre, precisato che il contribuente, attraverso le istruzioni per lacompilazione dei modelli delle dichiarazioni dei redditi già in essere, vieneinformato sulla possibilità di esercitare i diritti previsti dall'art. 7 delCodice sui propri dati raccolti dall'Agenzia.

C.5. Redditest

Sulsito dell'Agenzia delle entrate è disponibile uno strumento che consente alcontribuente di verificare autonomamente la coerenza del proprio reddito. Talestrumento prende il nome di ReddiTest ed è un software che consente aicontribuenti, inserendo le informazioni richieste dal predetto applicativopredisposto dall'Agenzia, di valutare la coerenza tra il reddito familiare e lespese sostenute nell'anno: il risultato sarà verde se è coerente, rosso se èincoerente. Le informazioni inserite nel software non vengono comunicateall'Agenzia ma restano sul computer dell'utente.

D. Criticità rilevate in seguito agli accertamentiispettivi

Conriferimento all'individuazione di idonee garanzie per gli interessati, nelcorso dell'istruttoria (in particolare, nell'ambito degli accertamentiispettivi) sono emersi numerosi profili critici, riferibili principalmente allaqualità dei dati utilizzati per ricostruire sinteticamente il reddito deicontribuenti, con conseguenze rilevanti sia per la selezione dei contribuentida sottoporre ad accertamento sintetico che per l'attribuzione dei datirelativi alle spese certe e per l'attribuzione al contribuente di datipersonali presunti relativi alle spese sostenute sulla base di un profilo(cluster).

D.1. La qualità dei dati

D.1.1.Errata attribuzione del lifestage al contribuente

Lacorretta attribuzione al contribuente dell'area geografica e, in particolare,della tipologia di famiglia di appartenenza risulta fondamentale inconsiderazione delle conseguenze che tale caratterizzazione determina neltrattamento di dati in esame in relazione alla ricostruzione del reddito familiare,all'entità, alla tipologia e alla ripartizione delle spese certe e presunteattribuitegli, nonché ad un eventuale fitto figurativo.

Lafamiglia fiscale viene ricostruita dall'Agenzia sulla base di quanto risultadal quadro FA della dichiarazione presentata dal contribuente per l'annooggetto di esame oppure, in assenza di tale dato, dal quadro FA risultante daaltra dichiarazione in cui il soggetto risulta indicato.

Nelcorso degli accertamenti ispettivi è stato, quindi, richiesto all'Agenzia di conteggiareil numero di famiglie fiscali suddiviso per tipologia. Da tale elaborazione èemerso che il numero di famiglie con un solo componente presenti in anagrafetributaria risultano essere complessivamente pari a circa 34.000.000 su untotale di circa 48.000.000 di famiglie.

Daidati Istat relativi al 2009, e anche da quelli del censimento 2011, in Italiarisultano, invece, 25.000.000 circa di famiglie.

Talesproporzionato scostamento tra i dati reali e quelli utilizzati dall'Agenziaper la profilazione dei contribuenti, pari a circa 23.000.000 di famiglie, èsufficiente a considerare il trattamento di dati personali che attribuisce ilc.d. lifestage agli interessati non conforme al Codice, come dimostrano leabnormi conseguenze descritte al seguente paragrafo D.1.4. in relazioneall'attribuzione automatica del fitto figurativo a circa 2 milioni diminorenni.

Pertanto,il trattamento di dati non esatti per profilare i contribuenti, determinando laconseguente errata attribuzione agli interessati di dati personali relativialla tipologia di nucleo familiare di appartenenza e alle relative spese, sipone manifestamente in contrasto con i principi fondamentali in materia diqualità dei dati di cui all'art. 11 del Codice.

D.1.2. Esattezza delle spese certe e delle spese per dati certi

Insede di ispezione, esaminando alcune posizioni di contribuenti, scelti tracoloro che presentavano gli scostamenti maggiori, è emerso che la gran partedel rilevante scostamento evidenziato dall'applicativo dell'Agenzia era dovutoverosimilmente all'errata digitazione dei dati numerici (ad esempio, importirelativi a investimenti o premi assicurativi decuplicati o centuplicati a causadell'errata aggiunta di uno o più zeri, ovvero lunghezza di imbarcazioni erratacon conseguente aumento anche delle spese che valorizzano il bene posseduto eil relativo mantenimento).

Icasi sopra esaminati, secondo l'Agenzia, sono riconducibili ad errori commessidai soggetti tenuti a comunicare i dati che confluiscono in anagrafe tributaria(ad esempio, notai, compagnie di assicurazione). La gran parte di tali errori èdovuta verosimilmente, infatti, all'errato inserimento da parte di talisoggetti degli importi comprensivi dei centesimi senza però inserirecorrettamente la virgola di separazione tra l'importo intero e le rispettivecifre decimali ovvero a errori nell'individuare l'unità di misura richiesta(metri anziché centimetri o viceversa). Al riguardo l'Agenzia ha dichiarato chea partire dai dati relativi all'anno 2010 sono stati previsti ulterioricontrolli sui dati forniti dai soggetti esterni all'anagrafe tributaria ai finidi elevare la qualità del dato; tuttavia analoga attività non può esseresvolta, allo stato attuale, sui dati già acquisiti per l'anno 2009 su cui sibasa la presente procedura per tale anno d'imposta.

L'Agenziaha chiarito, al riguardo, che il direttore provinciale, o un funzionario da luidelegato, essendo abilitato al profilo selezione e accertamento, può, quindi,correggere errori evidenti nell'attribuzione dei dati da parte del sistema (adesempio valori in lire riportati in euro con evidente scostamento delcontribuente dovuto a contratti di locazione ante 2002) al fine di modificarele informazioni prima di inviare all'ufficio accertamento la lista dei soggettiselezionati per i controlli.

D.1.3.Punteggio

Conriferimento all'utilizzo del punteggio come indicatore di rischio, è statoriscontrato che attualmente tale parametro è fondato esclusivamente su daticerti e che viene utilizzato marginalmente solo in fase di selezione deicontribuenti già risultati non coerenti principalmente per escludere iminorenni o soggetti con punteggio di rischio molto basso, ovvero per ricercarei soggetti con attività di impresa e maggior numero di beni posseduti o dielementi di spesa certa presenti in anagrafe tributaria.

D.1.4.Il fitto figurativo

Ilfitto figurativo viene attribuito a tutti i soggetti presenti in anagrafetributaria, anche minorenni, in assenza, nel comune di residenza, diun'abitazione in proprietà, o altro diritto reale, di una locazione o diun'abitazione in uso gratuito da familiare.

Comesopra anticipato, la non corretta determinazione del nucleo familiare (che,allo stato dei dati esaminati risulta per circa 23.000.000 di soggetti) e delconseguente lifestage comporta, in primo luogo, gravi errori nell'attribuzionedi tale tipologia di informazioni.

Alriguardo, per rappresentare in modo evidente le possibili criticità, si segnalache ai minori non inseriti nella dichiarazione dei redditi dai genitori per lepiù svariate ragioni (ad esempio, non detraibilità per reddito elevato, assenzadi spese detraibili per il minore), l'applicativo attribuisce automaticamenteil valore del fitto figurativo e, poiché inevitabilmente tali soggetti nonhanno un reddito dichiarato, l'errore di attribuzione li inserisceautomaticamente nella lista dei soggetti incoerenti. Tale circostanza èrisultata riferibile a più di 2.000.000 di minori.

Inbase alle interrogazioni effettuate su richiesta dell'Ufficio del Garante sulconteggio dei soggetti, considerati singolarmente e non su base familiare, che,su base nazionale, risultano non coerenti con riferimento al solo fittofigurativo, è emerso che circa 16.600.000 contribuenti (sui circa 20.000.000 dinon coerenti complessivi) sono non coerenti per il solo fitto figurativo. Ditale numero circa 14.400.000 risultano maggiorenni.

Alriguardo, l'Agenzia si è riservata di produrre un dato puntuale con riferimentoa tale aspetto attraverso ulteriori elaborazioni, nonché di prospettare alGarante possibili garanzie idonee ad evitare l'inserimento dei soggetti cherisultano non coerenti esclusivamente sulla base del fitto figurativo, conparticolare riferimento ai minori.

Conla nota del 5 agosto u.s., l'Agenzia ha chiarito che sono state reiterate leelaborazioni effettuate in sede di accesso dell'Ufficio del Garante e hadichiarato che i risultati ottenuti sono sovrapponibili alle interrogazionieffettuate in sede di accertamento ispettivo.

Pertanto,con il positivo intento di introdurre maggiori garanzie per gli interessatinella selezione dei contribuenti da sottoporre ad accertamento, l'Agenzia hadichiarato di avere l'intenzione di procedere ad "oscurare"nell'applicativo di selezione:

Ä    iltotale dei soggetti non coerenti a livello individuale, senza spese, con ilsolo fitto figurativo e il punteggio uguale a 0 (più di 3.500.000);

Ä    iltotale soggetti minori non coerenti senza spese, con il solo fitto figurativo eil punteggio uguale a 0 (circa 2.000.000 che dovrebbero essere ricompresi neisoggetti di cui al punto a), nonché il totale soggetti minori non coerentisenza spese, con il solo fitto figurativo e il punteggio maggiore di 0 (meno di150.000);

Ä    iltotale dei soggetti non coerenti a livello individuale, senza spese, con ilsolo fitto figurativo e il punteggio di rischio molto basso, nella fattispecieinferiore a 11, in ragione del dettaglio della distribuzione per punteggio deisoggetti.

Daun'ulteriore elaborazione effettuata l'Agenzia ha stimato che applicando talicriteri, su un totale di quasi 20.000.000 di soggetti non coerenti se nedovrebbero mascherare quasi 16.000.000. Pertanto, resterebbero selezionabiliquasi 4.000.000 di soggetti non coerenti.

D.2. Informativa sul trattamento dei dati personali

Nelcorso degli accertamenti ispettivi, l'Agenzia ha fornito un modello diinformativa per tutti i contribuenti specifico per il c.d. redditometro. Talemodello tuttavia presentava delle lacune relative, in particolare, all'esatta individuazionedel titolare del trattamento e alle procedure di profilazione.

Conriferimento, invece, agli ulteriori dati personali del contribuente chel'Agenzia intende raccogliere con l'invito al contraddittorio direttamentepresso l'interessato, si rileva che tale invito, predisposto ai sensi dell'art.32 del d.P.R. n. 600 del 1973, contiene, in particolare, l'indicazione dellespese certe, di quelle per elementi certi e degli investimenti e deidisinvestimenti in relazione al quale il contribuente deve fornire chiarimenti,nonché la richiesta di indicare alcuni dati finanziari (saldi iniziali e finalidei conti correnti bancari e postali e dei conti titoli relativi all'annooggetto di accertamento, utilizzando le risultanze gli estratti conto).

Nelcorso degli accertamenti è stato verificato che il modello di invito,presentava carenze in ordine agli elementi che secondo l'art. 13 del Codicedevono essere forniti in relazione ai dati raccolti presso l'interessato, conparticolare riguardo alle conseguenze del mancato o parziale conferimento deidati in occasione del contraddittorio, anche con riferimento ai dati contabilirelativi al risparmio.

D.3. Osservazioni derivanti da interrogazioni sullatotalità dei contribuenti

Nelcorso degli accertamenti sono state effettuate alcune elaborazioni sullageneralità dei contribuenti al fine di verificare la correttezza deltrattamento oggetto di verifica preliminare e gli effetti che questo puòdeterminare sugli interessati, che non sono solo i soggetti che saranno poisottoposti in concreto agli accertamenti, ma tutti i contribuenti censiti inanagrafe tributaria rispetto ai quali vengono mantenute nei sistemi informatividell'Agenzia le elaborazioni effettuate ai fini del redditometro.

Dall'esamedella banca dati sono risultati non coerenti circa 20.000.000 di contribuenti.Di questi ultimi, circa 17.000.000 rientravano nella fascia di scostamento tra0 e 12.000 euro.

»stato chiesto, inoltre, all'Agenzia di estrapolare dalla tipologia di famigliafiscale "01" (persona sola con meno di 35 anni) il numero di soggettinon coerenti minorenni, che è risultato pari a 2.100.000 circa, e il numero diquelli sotto i quattordici anni, pari a circa 1.500.000.

Inseguito, è stato conteggiato il numero di famiglie fiscali che risultano noncoerenti distinto per tipologia di famiglia. Da tale interrogazione risulta checirca 18.800.000 famiglie non coerenti sono riconducibili a tipologieriferibili a persona sola e le restanti tipologie sono pari a circa 6.800.000.Tali conteggi, comparati con il numero totale di famiglie in Italia secondo idati Istat (25.000.000 circa), dimostrano ulteriormente la non correttezza deltrattamento di profilazione dei contribuenti per tipologia di famiglia posto inessere dall'Agenzia che evidentemente classifica massivamente come non coerentii soggetti in relazione ai quali non riesce a stabilire un vincolo familiareche, invece, potrebbe comportare un diverso computo delle spese presunteattribuite in modo automatico.

E. Il contraddittorio con l'Agenzia delle entrate

E.1. Prime valutazioni del Garante

Inrelazione a quanto sopra illustrato, il Garante, nel corso della presenteverifica preliminare, ha deciso di mettere a conoscenza l'Agenzia dei predettiprofili di criticità emersi nell'ambito dell'istruttoria al fine di individuarein contraddittorio, con la partecipazione dei rappresentantidell'amministrazione finanziaria, idonee garanzie per i contribuenti tenendoconto dell'atteggiamento collaborativo dimostrato nel corso degli accertamentie dei correttivi già introdotti dalla stessa Agenzia nel corsodell'istruttoria.

Fermorestando, infatti, il vizio originario del decreto ministeriale, relativoall'omessa richiesta di parere al Garante, e gli aspetti critici che derivanodirettamente da tale atto amministrativo, approfonditi parallelamente nel corsodell'istruttoria e illustrati nella seguente Parte II, si è ritenuto di poterdeterminare comunque più proficuamente in base all'esito di tale confronto conl'Agenzia le opportune garanzie a tutela degli interessati da introdurre neltrattamento dati in esame.

Inparticolare, il Garante ha preliminarmente ritenuto che, a fronte dell'elevatapossibilità di disallineamento tra la c.d. famiglia fiscale e la famigliaanagrafica, al contribuente non possano essere automaticamente attribuiti idati relativi al fitto figurativo e alle spese presunte sulla base dei datiIstat derivanti dalla determinazione del lifestage.

E.1.1. Utilizzo dei dati Istat

Nell'ambitodi tale confronto, sono state rappresentate all'Agenzia le criticità relativeall'utilizzo delle spese Istat previsto dal decreto ministeriale, evidenziandoche, in ogni caso, la profilazione dei contribuenti dovrebbe avvenire soltantoin seguito ad un'attenta valutazione della significatività dei campioni e dellaqualità dei dati rispetto alle diverse finalità perseguite dall'Agenzianell'attribuzione degli importi di spesa a ciascun singolo contribuente ai finidella determinazione sintetica del reddito, adottando gli opportuni correttividi natura statistica. In assenza di tale ponderazione, in attesa di completaregli ulteriori approfondimenti istruttori anche sulla base di dati fornitidall'Istat, è stato chiesto all'Agenzia di valutare la possibilità di apportaredei correttivi all'utilizzo delle spese Istat prendendo in considerazione, adesempio, i valori più bassi dell'intervallo di confidenza.

E.1.2. Determinazione del lifestage

E.1.2.1.Attribuzione delle spese Istat

Ivalori Istat non devono essere attribuiti in via preliminare alla generalitàdei contribuenti ma solo per quelli selezionati per le procedure diaccertamento sintetico, visto che tali importi non rientrano nella valutazionedello scostamento rispetto al reddito dichiarato; una volta avviato il contraddittorio,se il contribuente non sarà in grado di giustificare gli scostamenti giàrilevati, potrà essere correttamente determinato il lifestage e il conseguentecluster di profilazione a cui fare riferimento. Se il contribuente non sidovesse presentare al contraddittorio, prima dell'invio dell'avviso diaccertamento, l'Agenzia dovrà procedere alla verifica delle informazioni sullafamiglia anagrafica presso le anagrafi comunali (o, se già funzionante, pressol'Anagrafe nazione della popolazione residente, Anpr).

E.1.2.2. Fitto figurativo

Analogheconsiderazioni devono essere fatte anche con riferimento ai dati relativi alfitto figurativo che, invece, vengono utilizzati dall'Agenzia anche pervalutare lo scostamento e richiederebbero, pertanto, un elevato livello diprecisione. L'Agenzia, come sopra illustrato al paragrafo D.1.4., con la notadel 5 agosto ha proposto di oscurare dalla funzione "selezione"dell'applicativo i nominativi dei soggetti sopra individuati relativiprincipalmente a soggetti non coerenti a livello individuale unicamente per ilfitto figurativo e senza spese con punteggio inferiore a 11.

Sirileva, tuttavia, che tale accorgimento comporta comunque che il dato relativoal fitto figurativo venga mantenuto nella banca dati in relazione a tutti isoggetti censiti in anagrafe tributaria, anche laddove non selezionabili perl'accertamento, e sia visualizzabile nell'applicativo di selezione attraversola funzione "ricerca soggetto". Potrebbero, inoltre, essereselezionati per l'accertamento sintetico soggetti, con spese o con punteggiosuperiore a 11, non coerenti unicamente per il fitto figurativo.

Pertanto,si evidenzia che l'oscuramento proposto dall'Agenzia non risulta, allo stato,idoneo ad assicurare la correttezza del trattamento automatizzato effettuato sularga scala, offrendo la possibilità della correzione del dato unicamente aisoggetti selezionati per l'accertamento. Il fitto figurativo dovrebbe esserequindi attribuito solo dopo aver selezionato il contribuente per l'accertamentoe, in sede di contraddittorio, eventualmente corretto sulla base delleindicazioni da esso fornite. Se il contribuente non si dovesse presentare alcontraddittorio, ai fini del calcolo per  l'invio dell'avviso diaccertamento, l'Agenzia dovrà procedere alla verifica delle informazioni sullafamiglia anagrafica presso le anagrafi comunali (o, se già funzionante, pressol'Anpr).

E.1.3. Correzione dei dati errati

Nellaselezione dei contribuenti da sottoporre ad accertamento sintetico deve essereprestata particolare attenzione alla valutazione dell'esattezza dei datipresenti in anagrafe tributaria, con particolare riferimento alle informazionicomunicate da soggetti terzi (ad esempio, operatori economici), provvedendo acorreggere prontamente ogni anomalia riscontrata in tutte le banche datidell'Agenzia.

Taliosservazioni sono rilevanti anche in relazione all'utilizzo come indicatore dirischio del punteggio che risulta determinato dall'Agenzia sulla base di daticerti, rinvenibili anche tra le informazioni comunicate da terzi all'anagrafetributaria.
Una volta assicurata l'esattezza dei dati utilizzati ai finidella predetta determinazione, il ricorso a tale strumento non presentaulteriori specifici profili di rischio per gli interessati poiché, in primo luogo,lo stesso è calcolato esclusivamente sulla base di circoscritti parametri-ricavabili da dati certi- idonei a rivelare una maggior propensioneall'evasione sulla base dei criteri stabiliti dall'Agenzia alla luce degliesiti della propria pluriennale attività di controllo.

Allostato, inoltre, tale punteggio risulta utilizzato in via marginale unicamenteattraverso l'applicativo oggetto di esame nella presente verifica preliminareper la selezione di contribuenti già risultati non coerenti e, principalmente,per escludere soggetti a bassissimo rischio, ovvero per ricercare i soggetti inrelazione alle caratteristiche dell'attività svolta o al numero di benirilevanti posseduti o alla presenza in anagrafe tributaria di elementi di spesacerti, senza, pertanto, comportare direttamente specifiche conseguenze per gliinteressati.

Alfine di garantire la qualità dei dati, occorre, pertanto, che a regimel'Agenzia introduca meccanismi automatizzati volti a prevenire e correggere leevidenti anomalie riscontrate nella banca dati nel corso degli accertamenti,anche in relazione ai dati già registrati, relative, in particolare, alleinformazioni comunicate da soggetti terzi (ad esempio, importi in lire o erratadigitazione dei decimali). Tale correttivo risulta essenziale anche inconsiderazione del fatto che l'effetto degli errori inseriti in banca dati nonsi esaurisce nell'accertamento dell'anno in corso ma si ripercuote su tutti gliutilizzi futuri dei dati scorretti.

E.1.4. Informativa

Deveessere rivisto il contenuto dell'informativa al contribuente e dell'invito alcontraddittorio, con particolare riferimento alla titolarità del trattamentodei dati relativi al c.d. redditometro che deve essere ricondotta unicamenteall'Agenzia delle entrate e alle conseguenze per il contribuente in caso diparziale o omesso conferimento dei dati in sede di contraddittorio.

E.2. Il riscontro dell'Agenzia alle primevalutazioni del Garante

Facendoseguito a quanto rappresentato dall'Ufficio del Garante in appositi incontri,l'Agenzia ha fornito con la nota del 1∞ ottobre 2013 indicazioni in ordine alleulteriori possibili garanzie per superare le criticità evidenziate.

E.2.1. Utilizzo dei dati Istat

Conriferimento alla richiesta di intervenire con correttivi statistici sulleelaborazioni effettuate dall'Istat, l'Agenzia ha rappresentato che il ricorsoai consumi medi è del tutto residuale, in quanto utilizzato esclusivamente inassenza di un dato di spesa certo.

L'Agenzia,inoltre, ha ricordato che le spese Istat non vengono utilizzate in fase diselezione, ma sono considerate solo in un secondo momento, quando ilcontribuente non fornisce elementi o non si presenta per giustificare le spesecerte e da elementi certi. Pertanto, è stato ritenuto più opportuno, muovendodalle medie nazionali, determinare in contraddittorio con il contribuente laquota parte attribuibile.

Perquanto riguarda l'opportunità di prendere in considerazione unicamente i valoripiù bassi dell'intervallo di confidenza delle suddette medie Istat, l'Agenziaha rappresentato che questi "non sono pubblicati dall'Istat. Anche sel'Agenzia delle entrate li acquisisse, non sarebbero però preventivamenteconoscibili e riscontrabili dal contribuente". Pertanto, secondol'Agenzia, "non sarebbe rispettato il principio di trasparenza dell'azioneamministrativa e la tutela dell'affidamento del contribuente nei termini dellaLegge n.212/2000 (c.d. "Statuto del contribuente")".

Inoltre,il ricorso ai valori dei consumi medi, in quanto elaborati dall'Istat, secondol'Agenzia, garantirebbe "la significatività dei campioni e la qualitàstatistica dei dati stessi" e la ricostruzione effettuata dall'Istatprenderebbe "in considerazione solo una parte dei consumi, i più diffusi ericorrenti", e sarebbe, pertanto, "sicuramente inferiore rispettoalla spesa complessiva mediamente sostenuta per l'interezza dei consumi".

E.2.2. Determinazione del lifestage

L'Agenziaha rappresentato al Garante di essere da tempo a conoscenza di "taleeffetto distorsivo", ovvero della circostanza che "in sede diselezione ai contribuenti viene attribuito il lifestage che risulta dalla c.d. 'famigliafiscale', non sempre corrispondente alla 'famiglia anagrafica', con conseguenterisultanza di un elevato numero di famiglie costituite da un solocomponente". Per ovviare a tale problematica, in attesa della costituzionedell'Anpr, l'Agenzia ha dichiarato di essersi attivata ripetutamente presso lecompetenti amministrazioni per richiedere l'acquisizione delle informazionisulle famiglie presenti nelle Anagrafi comunali.

Nellemore, l'Agenzia ha comunque dichiarato di aver impartito "istruzioni agliUffici di procedere, prima ancora di inviare formale invito ex art. 32 deld.P.R. n. 600 del 1973, a riscontri oggettivi sulla reale situazione familiaredel contribuente selezionato, utilizzando, laddove disponibile, il collegamentotelematico con l'anagrafe comunale, o in via subordinata inviando la richiesta,attraverso il canale telematico (PEC), al comune che detiene l'informazione." Gli elementi in possesso dell'anagrafe tributaria saranno, quindi, utilizzatidall'Agenzia "residualmente, in assenza di riscontro dall'ufficioanagrafico".

E.2.2.1.Attribuzione dei dati Istat

Inordine alla attribuzione generalizzata delle spese medie Istat, l'Agenzia hadichiarato che tali informazioni, seppur presenti nella base dati, non sonoprese in considerazione nella determinazione del "valore diselezione", né saranno visualizzabili nella fase selettiva. Laquantificazione delle spese in base alle medie Istat verrà effettuataesclusivamente in fase di accertamento, dopo l'instaurazione delcontraddittorio con il contribuente e solo laddove non è individuata unacorrispondente spesa certa.

L'Agenziaha dichiarato, inoltre, di essere in procinto di provvedere, in collaborazionecon Sogei, a modificare il software per consentire che la quantificazione dellepredette spese sia effettuata  puntualmente, in relazione al singolocontribuente, solo nella fase accertativa. Tale modifica sarà applicata nelminor tempo possibile anche all'annualità 2009.

E.2.2.2.Fitto figurativo

Conriferimento all'attribuzione del "fitto figurativo" esclusivamentenel momento successivo a quello della selezione, l'Agenzia ha rappresentato diessersi attivata per espungere, dall'applicativo dedicato all'accertamentosintetico, tale voce di spesa presuntiva dal "valore di selezione",lasciando soltanto evidenza nello stesso che il soggetto non risulta disporredi immobile in locazione o in proprietà con la visualizzazione di un appositoflag.

Nelprimo invito al contraddittorio sarà inserita, qualora non sia stataindividuata l'abitazione in proprietà o locazione, l'avvertenza al contribuenteche si procederà alla attribuzione del fitto figurativo (base OMI prevista daldecreto ministeriale), se non saranno forniti chiarimenti in merito.

Inconclusione, quindi, l'Agenzia ha dichiarato al Garante che i dati relativi siaall'importo del fitto figurativo che alle spese Istat saranno esclusi daltrattamento automatizzato relativo alla totalità dei contribuenti e verrannoconsiderati unicamente nella successiva fase del contraddittorio.

E.2.3. Correzione dei dati errati

Perquanto riguarda la correttezza dei dati acquisiti da terzi l'Agenzia, conriferimento ai dati relativi al 2010, ha dichiarato di aver messo in attosistematici controlli di qualità e di provvedere prontamente alla lorocorrezione, effettuando riscontri presso gli enti fornitori.

Pressola Direzione centrale accertamento dell'Agenzia, nell'Ufficio basi dati, èstato, infatti, costituito il reparto deputato esclusivamente a tale attività.

L'Agenziaha, inoltre, dichiarato di aver impartito istruzioni ai propri uffici a talfine in ordine ai controlli preventivi sulla correttezza dei dati da effettuareprima di procedere alla spedizione dell'invito al contribuente e di averrafforzato il presidio del controllo della qualità dei dati in esitoall'attività ispettiva del Garante.

E.2.4. Informativa

L'Agenziaha fornito una nuova versione di informativa sul trattamento dei dati ai finidell'accertamento sintetico nella quale, rispetto alla precedente versionesottoposta all'attenzione dell'Autorità,  vengono correttamente indicate,in particolare, la titolarità e le modalità del trattamento.

Conriferimento, invece, all'invito da inviare al contribuente in caso diaccertamento sintetico, nel fare riferimento all'informativa generale sopracitata, si rileva che vengono esplicitate le conseguenze sanzionatorie a caricodel contribuente in caso di parziale o omesso conferimento dei dati richiestiin sede di contraddittorio.

Inparticolare, viene riportato che "come prevede l'art. 32 del d.P.R. n. 600del 1973" il contribuente è invitato a presentarsi presso l' ufficio, dipersona o tramite un rappresentante e che la sua "collaborazione èparticolarmente importante per acquisire dati e notizie che possono permetteredi chiarire la sua posizione e, quindi, di non procedere a ulteriori fasi delcontrollo". In allegato all'invito verrà inviato un prospetto nel qualesono riepilogate le spese che risultano sostenute con un apposita sezione nellaquale indicare "i saldi iniziali e finali dei Suoi conti correnti bancarie postali nonché dei conti titoli, relativi all'anno 2009, utilizzando le risultanzedegli estratti conto".  Viene precisato che se il contribuente"fornisce chiarimenti esaustivi in merito agli elementi indicatinell'allegato prospetto, l'attività di controllo ai fini della ricostruzionesintetica del reddito si chiude in questa fase. Diversamente, ilcontraddittorio prosegue e saranno richiesti chiarimenti anche sulle spesecorrenti da noi quantificate sulla base dei dati Istat, sostenibili anchemediante argomentazioni logiche non necessariamente supportate dadocumentazione". In ordine alle conseguenze viene chiarito che qualora ilcontribuente "non si presenti o, pur presentandosi, non fornisca leinformazioni richieste, l'Agenzia delle entrate potrà valutare la possibilitàdi adottare più penetranti poteri di indagine e, come stabilito dall'art. 11,comma 1, lett. c) del d.lg. n. 471 del 1997, potrà altresì irrogare la sanzioneper omessa risposta (da un minimo di 250 a un massimo di 2000 euro)".

E.3. Le ulteriori considerazioni dell'Autorità inmerito all'utilizzabilità delle spese Istat

Conla nota del 4 ottobre 2013, sono state rappresentate all'Agenzia delle entratele criticità, relative principalmente alla disciplina attuativa prevista dald.m. 24 dicembre 2012, perduranti anche all'esito dei correttivi prospettatidall'Agenzia già nel corso della verifica preliminare anche su richiesta delGarante. Si precisa fin da ora che tali correttivi consentono, in ogni caso, diricostruire sinteticamente il reddito in modo conforme al Codice utilizzandoelementi di spesa certi, spese per elementi certi e il fitto figurativo che,nonostante sia un dato presunto, si presta ad essere facilmente verificatoanche in sede di contraddittorio con il contribuente.

Inparticolare, è stato rappresentato all'Agenzia che l'utilizzo dei dati Istat perattribuire al contribuente importi riferibili al contenuto induttivo di"spese frazionate e ricorrenti" di cui non si hanno prove certe e chei contribuenti non possono e non sono tenuti a documentare, si presta anumerosi rilievi critici in relazione ai principi di correttezza e esattezzanel trattamento dei dati personali. Ciò, con particolare riferimentoall'utilizzo di dati presunti, ovvero le spese Istat, per le voci della tabellaA del decreto ministeriale non ancorate ad alcun elemento di spesa per beni oservizi e il relativo mantenimento (cfr. il paragrafo F).

Inoltre,per l'utilizzo dei dati Istat ancorati ad altri elementi (come, ad esempio, perle spese di mantenimento della casa, che non risultano parametrate ai metriquadri) che sono utilizzati anche per calcolare lo scostamento, laddove non siagià stato previsto, è stata rappresentata all'Agenzia la necessità, invece, diintrodurre dei correttivi alla media Istat.

E.4. Le considerazioni finali dell'Agenzia delleentrate

Conla nota del 30 ottobre 2013, l'Agenzia, partendo dalla condivisione delleproblematiche emerse nell'istruttoria, ha rappresentato al Garante di potersuperare le stesse utilizzando i dati Istat con le seguenti cautele:

-    "conun successivo documento di prassi, a chiarificazione di quanto riportato nellaCircolare n. 24/2013, si specificherà che nel caso in cui il contribuenteselezionato non fornisca elementi per giustificare le spese certe e quellederivanti da elementi certi, le voci relative alle spese correnti saranno ricostruitesolo in fase di contraddittorio sulla base dell'ammontare indicato dalcontribuente. Le spese medie Istat costituiranno, semmai, esclusivamente unparametro di riferimento offerto alla valutazione del contribuente nell'ambitodel contraddittorio e saranno utilizzate ai fini della quantificazione solo seritenute attendibili dallo stesso". La spesa media Istat, quindi, verràutilizzata, secondo l'Agenzia, esclusivamente come parametro di riferimento,utilizzabile eventualmente nella discussione, senza l'attribuzione automaticadi una valenza per la quantificazione della pretesa erariale;

-    "qualorail contribuente non si presenti al contraddittorio, in violazione del principiodi collaborazione e buona fede stabilito dall'art. 10, comma 1, della legge212/2000, l'ufficio procedente valuterà se proseguire nel controllo senza tenerconto delle spese quantificate sulla base delle spese medie Istat o procedereutilizzando altri metodi accertativi";

-    conriferimento, alla possibilità di quantificare diversamente le voci dimantenimento della casa calcolate sulla base dei dati Istat ancorati da daticerti non parametrate, ad esempio, ai metri quadri, l'Agenzia ha precisato cheuna diversa modalità di quantificazione renderebbe necessario un intervento modificativodel decreto. Pertanto, considerato il peso delle voci in questione, l'Agenziaha ritenuto di poter attribuire a tali voci un valore presuntivo con laconseguente non rilevanza ai fini della selezione delle posizioni a rischio ela quantificazione delle stesse in contraddittorio sulla base delleinformazioni fornite dal contribuente, ricorrendo alla media Istat qualeparametro di riferimento anche in tale caso. Al riguardo, si prende atto dellagaranzia prospettata dall'Agenzia che esclude la rilevanza di tali importi aifini della selezione dei soggetti incoerenti.

Parte II

F. Le criticità del d.m. 24 dicembre 2012

F.1. Individuazione presuntiva degli elementiindicativi di capacità contributiva e non solo del loro contenuto

Ildecreto ministeriale, come previsto dall'art. 38 del d.P.R. n. 600 del 1973,doveva definire esclusivamente "il contenuto induttivo di elementiindicativi di capacità contributiva", individuando così il contenutoprobabile in termini di spesa di beni posseduti e di servizi usufruiti dalcontribuente. In relazione a taluni aspetti, il decreto utilizza, invece, ilpredetto metodo induttivo anche al fine di attribuire in via presuntiva in capoal contribuente la presenza stessa di elementi indicativi di capacitàcontributiva (ad esempio, abbigliamento e calzature, pasti fuori casa) e nonsolo il loro contenuto.

Laprofilazione del contribuente -prevista dal legislatore unicamente ai finidella determinazione per induzione del probabile contenuto di elementiindicativi di capacità contributiva certi in capo al contribuente (ad esempio,il possesso di autovetture o imbarcazioni)-  viene quindi estesa daldecreto anche alla presunta esistenza degli elementi stessi (ad esempio,alberghi, pensioni e viaggi organizzati).

Laddovenon risultino evidenze di spese certe risultanti da dati disponibili o presentiin anagrafe tributaria, per numerose voci di spesa prevista nella Tabella A,viene, infatti, attribuito a ciascun contribuente l'ammontare della spesa mediaIstat dell'area geografica e nucleo familiare di appartenenza per quantificarela spesa presunta per, ad esempio, "tram, autobus, taxi e altritrasporti", "giochi e giocattoli, radio, televisione, hi-fi,computer, libri non scolastici, giornali e riviste, dischi, cancelleria,abbonamenti radio, televisione ed internet, lotto e lotterie, piante e fiori,riparazioni radio, televisore, tributaria computer", "barbiere,parrucchiere ed istituti di bellezza". Ciò, anche nei casi in cuil'ammontare della spesa Istat è più elevato di quella certa disponibileall'Agenzia delle entrate.

Pertali voci di spesa, i valori medi Istat vengono, pertanto, utilizzati daldecreto non solo per quantificare un elemento di capacità contributivariferibile al contribuente, ma anche per imputare in via presuntiva allo stessoelementi di spesa non ancorati ad alcun dato certo, relativo all'acquisizionedi beni o servizi e al relativo mantenimento.

F.2. L'utilizzo della spesa media risultantedall'indagine annuale Istat sui consumi delle famiglie

Sirileva che l'art. 38 del d.P.R. n. 600 del 1973 prevede che il contenutoinduttivo degli elementi indicativi di capacità contributiva venga individuatoattraverso "l'analisi di campioni significativi di contribuenti,differenziati anche in funzione del nucleo familiare e dell'area territorialedi appartenenza".

Lascelta di utilizzare a tal fine i dati relativi alla spesa media risultantidall'indagine annuale Istat sui consumi delle famiglie compresa nel Programmastatistico nazionale per individuare apoditticamente il contenuto induttivodell'ammontare di spese frazionate e ricorrenti, di cui non si hanno prove eche i contribuenti non possono e non sono tenuti a documentare, si presta anumerosi rilievi critici in relazione al necessario rispetto dei principifondamentali in materia di qualità dei dati personali. Ciò, con particolareriferimento all'utilizzo dei dati Istat, o comunque di dati presunti, per levoci della tabella A non ancorate ad alcun elemento di spesa per beni o servizie il relativo mantenimento e, in particolare, alle caratteristiche intrinsechedell'indicatore prescelto per le finalità in esame, e cioè la media aritmetica.

Idati Istat vengono, infatti, raccolti per la principale finalità di essereutilizzati quali dati macroeconomici per calcolare il Pil, verificandol'andamento dei consumi all'interno del territorio nazionale nel corso deglianni.

Alfine di valutare i rischi per gli interessati in relazione al diverso utilizzodella spesa media Istat previsto dal decreto per la determinazione sinteticadel reddito complessivo di ogni singolo contribuente, il Garante ha quindirichiesto all'Istat approfondimenti sui dati relativi alla predetta indagineper stimare la significatività dei campioni e, quindi, la qualità dei dati chedeve essere garantita in ogni fase del trattamento.

Alriguardo, occorre evidenziare, in particolare, le seguenti criticità.

F.2.1. La figura del contribuente

Ilcitato art. 38 impone al decreto di utilizzare in primo luogo campionisignificativi di contribuenti, e non di famiglie che risultano essere invecel'unità di rilevazione dell'Istat. Il decreto, invece, profila i soggettiattraverso l'individuazione del c.d. lifestage, caratterizzato unicamente dallatipologia di famiglia e dell'area geografica di residenza,  senzadistinguere le diverse tipologie di contribuente (ad esempio, operaio,impiegato, libero professionista, ecc.). Secondo il dettato normativo, chestabilisce che i contribuenti debbano essere differenziati anche in funzionedel nucleo familiare e dell'area territoriale di appartenenza,  invece,tali variabili devono essere utilizzate come ulteriori criteri aggiuntivi eaccessori per una più articolata differenziazione dei campioni di contribuenti.

F.2.2.L'ampiezza delle aree geografiche

Learee geografiche considerate sono vaste e non prendono in considerazione ladifferenza tra centro e periferia delle città, o comuni di piccole e grandidimensioni, zone rurali, con oscillazioni fortissime del costo della vita(dall'esame dei dati della Banca d'Italia, ad esempio, emerge che nei centri dioltre 500.000 abitanti il reddito è del  50% superiore rispetto a quellodei centri fino a 20.000).

F.2.3. Lacomposizione della spesa e la propensione al consumo

Lacomunità scientifica è concorde nell'affermare che la composizione della spesavaria a seconda dell'ammontare del reddito, determinando un cambiamento inpercentuale della stessa con il crescere della disponibilità economica (leggedi Engel). In particolare, ad esempio, le spese per i bisogni essenziali (adesempio, l'alimentazione) diminuiscono con l'aumentare del reddito, mentreaumentano quelle per i beni di lusso. Attribuendo a ciascun contribuente lamedesima composizione della spesa attraverso l'utilizzo delle medie Istat sidetermina, quindi, certamente un'errata ricostruzione di ciascuna delle voci dispesa considerate dal decreto.

Analogheconsiderazioni valgono anche per la propensione al consumo. Infatti, dall'esamedelle citate statistiche della Banca d'Italia, emerge, ad esempio, che unindividuo con un reddito basso ha una propensione al consumo pari al 113% circadel proprio reddito (ricorso all'indebitamento), mentre chi ha un reddito medioalto ha una propensione a spenderne il 65% circa (possibilità di risparmio).

F.2.4.Gli autoconsumi

Idati sulla spesa media Istat prendono, inoltre, in considerazione ogni voce dispesa della famiglia e sono anche più ampi della spesa realmente sostenutadalla famiglie, in quanto volti a conoscerne i reali consumi, considerandoanche gli autoconsumi (taccuino degli autoconsumi nel quale devono essereannotati i beni autoprodotti e consumati), che sono poi monetizzati dall'Istatin base al valore di mercato e computati nel consumo medio.

Anchese tali valori sono destinati ad incidere certamente in minima partesull'ammontare della spesa media per alimentari, tale circostanza vale aevidenziare le diverse finalità dell'indagine Istat e la conseguente nonidoneità a fini del trattamento oggetto di verifica preliminare.

F.2.5.Le caratteristiche della media

Ivalori degli importi di spesa cui fa riferimento il decreto sono valori medi equindi per loro natura non idonei ad essere ricondotti correttamente ad alcunindividuo se non con notevoli margini di errore, risultando così iniqui ineccesso o in difetto rispetto al consumo in concreto di ciascun contribuente.

Lamedia aritmetica possiede, infatti, il pregio, ed al contempo il difetto, disintetizzare un fenomeno -la cui variabilità può assumere ampie dimensioni- inun unico, isolato valore; in altri termini, la capacità della media aritmeticadi rappresentare un fenomeno che interessa una certa popolazione dipende dallavariabilità di tale fenomeno nella popolazione stessa.

Dall'esamedei dati relativi al 2011 forniti dall'Istat con la nota del 31 luglio 2013,emerge che la stima dell'errore relativo campionario per la spesa media mensilefamiliare, se a livello nazionale e per totalità delle famiglie è minima(0,73%), aumenta notevolmente se distinta per tipologia merceologica, areageografica e tipologia di famiglia (ad esempio, per gli alimentari il 21,16%per coppia con meno 35 anni nelle isole, o anche per spese per alberghipensioni 91,25% per coppie con meno di 35 anni al Sud).

Inseguito, per verificare ulteriormente la distribuzione dei consumi all'internodella popolazione, che potrebbero evidenziare differenze ancora più incisive, emeglio evidenziare la variabilità del fenomeno "spesa media mensilefamiliare" nella popolazione costituita dalle famiglie campionarie Istat,si è richiesto all'Istituto di esplicitare i valori riferibili al 2009 (anno alquale si riferiscono i dati oggetto della presente verifica preliminare)costituenti i quartili della popolazione (cioè quei valori della spesa cheripartiscono la popolazione in quattro porzioni, ognuna rappresentante il 25%della popolazione stessa: il valore del primo quartile delimita il 25% dellapopolazione che spende meno di quel valore, il valore del secondo quartile, omeglio noto come "mediana", delimita il 50% della popolazione chespende meno di quel valore, e così via).

Analizzandotali valori è stato possibile migliorare la percezione della variabilità delfenomeno "spesa media mensile familiare", evidenziando la manifestainidoneità dell'adozione della media aritmetica della spesa media familiaredella rilevazione Istat quale indicatore presuntivo di elementi di spesa per laricostruzione del reddito del contribuente. A titolo di esempio, si considerila popolazione campionaria costituita dalle "persone sole di età inferiorea 35 anni" a livello nazionale; per questo sottoinsieme il valore mediodella spesa media mensile familiare è pari a 1.816,53 euro. Il secondo quartile(cioè la mediana), che divide a metà la popolazione in esame, per il medesimosottoinsieme è pari a 1.536,45 euro: ciò significa che il 50% della popolazionecampionaria (e quindi, con i margini di errore campionari già citati,dell'intera popolazione residente in Italia in famiglie costituite da una solapersona di meno di 35 anni di età) spende in un mese meno di 1.536,45 euro.Attribuire il valore medio di 1.816,53§ a tutta la popolazione implica pertantouna sopravvalutazione della spesa mensile per almeno il 50% della popolazionestessa. Analoghe considerazioni possono essere svolte per gli altrisottoinsiemi demografici: ad es., "coppia con 2 figli": media3.110,19 euro, mediana 2.626,02 euro; "persona sola con 65 anni e più":media 1.415,16 euro, mediana 1.180,16 euro, e così via.

Tenutoconto di quanto poc'anzi evidenziato, inoltre, le dimensioni della variabilitàdel fenomeno risultano ancor più rilevanti in considerazione della vastitàdell'area geografica prevista dal decreto e alle singole voci di spesa: adesempio, nell'area geografica Sud il valore medio della spesa mensile per iltempo libero di una coppia con un figlio è di 86,92 euro, mentre la mediana èpari a 43,17 euro. Parimenti, sulla base dei dati richiesti all'Istat relativialla Regione Lazio, emerge, invece, che, ad esempio, in tale Regione la spesamedia mensile per abbigliamento e calzature per una coppia senza figli conpersona di riferimento di età superiore ai 65 anni è di 86,23 euro, quando lamediana risulta invece essere pari a 5,47 euro. Tali esempi, com'è evidente,amplificano la portata delle predetta inadeguatezza dell'utilizzo delle spesemedie Istat quale indicatore presuntivo di elementi di spesa per la ricostruzionesintetica del reddito del contribuente.

F.3. Le modalità del trattamento statistico

Nell'utilizzodei dati ricavabili dall'indagine Istat occorre mettere in evidenza anche ilnecessario rispetto dell'art. 105, comma 1, del Codice che prevede che i datipersonali trattati per scopi statistici o scientifici non possono essereutilizzati per prendere decisioni o provvedimenti relativamenteall'interessato, né per trattamenti di dati per scopi di altra natura. Iltrattamento ulteriore prospettato dal decreto in esame potrebbe, quindi,risultare effettuato per scopi incompatibili rispetto alle finalità dellaraccolta, essendo anche suscettibile di riverberarsi negativamente neiconfronti dello stesso interessato che ha fornito l'informazione all'Istat.

Amargine di tale osservazione, deve, inoltre, essere considerato anche il fattoche una volta che i cittadini comprenderanno che i dati raccolti dall'Istat afini statistici, direttamente presso le famiglie che giornalmente compilano iquestionari, potranno essere utilizzati, sebbene in modo aggregato, anche afini di controllo, potrebbe essere seriamente inficiato il principio diconfidenzialità  e, quindi, anche la genuinità delle risposte che deve,invece, essere opportunamente salvaguardata, in particolare, per il calcolo delPil

RITENUTO

G. Garanzie per i contribuenti

G.1. L'informativa e l'invito al contraddittorio

G.1.1.La pubblicazione dell'informativa

Conriferimento alle modalità con cui dovrà essere resa l'informativa per latotalità dei contribuenti esaminata nella presente verifica preliminare, sievidenzia che la stessa, oltre ad integrare quella già inserita nei modelli perla dichiarazione dei redditi come prospettato dall'Agenzia, dovrà essere ancheposta in evidenza sul sito istituzionale della medesima Agenzia.

G.1.2.Il contenuto dell'invito al contribuente al contraddittorio

Aifini della verifica dei requisiti richiesti dall'art. 13 del Codice nell'invitoal contribuente, occorre rilevare che non risulta tuttora chiaramentespecificato il potere in base al quale l'Agenzia delle entrate invita ilcontribuente al contraddittorio e, quindi, le conseguenze in caso di mancatapresentazione, ovvero mancato conferimento dei dati richiesti.

L'obbligoper l'amministrazione di invitare il contribuente nel corso del procedimento diaccertamento sintetico è, infatti, previsto proprio dall'art. 38 del d.P.R. n.600 del 1973. Nel testo del modello di invito esaminato nel corsodell'istruttoria, invece, il contribuente viene invitato a presentarsi ai sensidell'art. 32 del citato d.P.R., specificando che, qualora non si presenti o,pur presentandosi, non fornisca le informazioni richieste, l'Agenzia "potràvalutare la possibilità di adottare più penetranti poteri di indagine e, comestabilito dall'art. 11,  comma 1, lett. c) del d.lg. n. 471 del 1997, potràaltresì irrogare la sanzione per omessa risposta (da un minimo di 250 a unmassimo di 2000 euro)".

Nellanota del 30 ottobre 2013, invece, viene fatto riferimento alla circostanza chela mancata presentazione al contraddittorio del contribuente sarebbe "inviolazione del principio di collaborazione e buona fede stabilito dall'art. 10,comma 1, della legge n. 212 del 2000" (lo Statuto dei diritti delcontribuente) e che "l'ufficio procedente valuterà se proseguire nelcontrollo senza tener conto delle spese quantificate sulla base delle spesemedie Istat o procedere utilizzando altri metodi accertativi".

Neilimiti delle proprie competenze relative alla protezione dei dati personali, alfine di assicurare, in particolare, il rispetto del principio di correttezzadel trattamento, si ritiene necessario che l'invito al contribuente debbacontenere una chiara indicazione dei poteri utilizzati dall'Agenzia delleentrate nell'ambito del trattamento dei suoi dati personali effettuato ai finidi accertamento sintetico ai sensi del citato art. 38, specificando la naturaobbligatoria o facoltativa del conferimento dei dati e le conseguenze di uneventuale rifiuto, anche parziale, a rispondere (artt. 11, comma 1, lett. a) eb), e 13, comma 1, lett. a), b) e c) del Codice).

G.2. Utilizzo delle spese Istat, invasione dellasfera privata del contribuente e proporzionalità del trattamento.

Conla predetta nota, l'Agenzia ha condiviso le criticità rilevate dal Garante nelcorso dell'istruttoria in relazione all'utilizzo dei dati Istat per ricostruirevoci di spesa non ancorate all'esistenza di beni o servizi e al relativo mantenimento,che, infatti, già la circolare aveva escluso di utilizzare in fase di selezioneper valutare l'entità dello scostamento e che verrebbero quantificatiesclusivamente in fase di accertamento dopo l'instaurazione del contraddittoriocon il contribuente.

Pertanto,l'Agenzia ha proposto di ricostruire le predette voci relative alle spesecorrenti sulla base dell'ammontare indicato dal contribuente in contraddittorioe di usare gli importi di spesa Istat esclusivamente quale "parametro diriferimento offerto alla valutazione del contribuente nell'ambito delcontraddittorio", da utilizzare "ai fini della quantificazione solose ritenute attendibili dallo stesso". Laddove il contribuente non sipresenti, le spese Istat non saranno, invece, utilizzate e l'Agenzia valuteràse proseguire nel controllo senza tener conto delle spese quantificate sullabase delle spese medie Istat o procedere utilizzando altri metodi accertativi.

Purvalutando positivamente l'intento dell'Agenzia, volto a limitare i rischi del trattamentoin esame, si rileva, tuttavia, che anche richiedere al contribuente incontraddittorio di ricostruire le voci correnti di spesa non ancorate a spesecerte utilizzando i dati Istat come parametro di riferimento presenta rilevanticriticità.

Sebbene,infatti, il contraddittorio con l'Agenzia sia volto principalmente a garantireil contribuente, la circostanza di dover discutere dell'ammontare delle voci dispesa parametrato a tali importi riguardanti ogni aspetto della vita quotidianacon l'amministrazione finanziaria lo espone a una forte invasione della propriasfera privata, trovandosi lo stesso obbligato a dover giustificare di aver o,soprattutto, non aver sostenuto certe tipologie di spesa, anche relative allesfere più intime della personalità (cfr. ad esempio, tempo libero, istruzionedei figli ecc.) e a portare a conoscenza nel dettaglio il funzionariodell'Agenzia del proprio stile di vita.

Alriguardo, occorre rilevare anche che gli importi che l'Agenzia richiede distimare in contraddittorio risalgono al 2009 e che il contribuente non è tenutoin alcun modo alla loro registrazione a fini contabili o a tenerne memoria. Ciò,con immaginabili conseguenze in ordine all'esattezza degli dati anche laddoveil contribuente volesse "collaborare" con l'amministrazionefinanziaria nella stima della ricostruzione del proprio reddito nell'ambito delprocedimento di accertamento sintetico, atteso, inoltre, che, come da ultimoprospettato dall'Agenzia, qualora lo stesso decidesse di non presentarsi alcontraddittorio, tali voci di spese correnti potrebbero addirittura non venireattribuite.

Afronte delle rilevanti criticità sopra evidenziate, relative alla correttezzadell'imputazione presuntiva di elementi di capacità contributiva non ancoratiall'esistenza certa di spese per beni o servizi e per il relativo mantenimento,con l'utilizzo a tal fine delle spese Istat, e al marginale importorecuperabile attraverso il loro utilizzo, risulta evidente che la raccolta incontraddittorio da parte dell'Agenzia di informazioni relative ad ogni singoloaspetto della vita quotidiana a fini di controllo fiscale, anche risalente neltempo, seppur effettuato per una rilevante finalità di interesse pubblico,entra in conflitto con la necessità di rispettare i limiti posti dai principiin materia di riservatezza e protezione dei dati personali e, in particolare,dall'art. 8 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e dellelibertà fondamentali.

Taledisposizione prevede che, in una società democratica, l'ingerenza di unaautorità pubblica nella vita privata e familiare dell'individuo, ancorchéprevista dalla legge, debba essere necessaria e proporzionata.

Nellavalutazione della proporzionalità del trattamento effettuato ai fini dellaricostruzione sintetica del reddito occorre tenere in considerazione anche lacircostanza che, secondo quanto emerso nel corso degli accertamenti ispettivi:

-    l'ammontaremedio della spesa familiare Istat delle voci che, dalla documentazione in atti,l'Agenzia intende attribuire a ciascun contribuente per ricostruirne il redditoin via presuntiva in assenza di elementi certi di spesa, risulta essere dicirca 900 euro mensili;

-    sonocirca 1.500.000 i contribuenti che per l'annualità 2009 scostano dal redditodichiarato già solamente per le spese certe e per le spese ricavateinduttivamente da elementi certi (senza utilizzare, quindi, le spese Istat);

-    icontrolli effettuabili in un anno dall'Agenzia sono circa 35.000 e, ad esempio,solo per l'ambito di competenza dell'Ufficio di Roma I, già più di 1.700contribuenti risultano non coerenti per importi superiori a 40.000 euro.

Alriguardo, giova porre in evidenza altresì che -fermi restando i rilievi criticiespressi in altra sede da questa Autorità sul punto (in particolare, nelprovvedimento del 17 aprile 2012, e presso la Commissione parlamentare di vigilanzasull'anagrafe tributaria)- ad oggi, il massivo incremento delle informazioniraccolte in anagrafe tributaria consente già all'Agenzia di poter disporre didati certi relativi alla gran parte delle voci di spesa elencate nella tabellaA del decreto ministeriale. Disponibilità di informazioni che è, peraltro,destinata ad aumentare, soprattutto in ragione dell'attuazione del c.d.spesometro (art. 21 del decreto legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito dallalegge 30 luglio 2010, n. 122).

Pertanto,considerate le suesposte criticità, si ritiene che il decreto, nella parte incui prevede la profilazione del contribuente attraverso l'imputazionepresuntiva di elementi di capacità contributiva relativi ad ogni singoloaspetto della vita quotidiana, il cui contenuto induttivo è determinatomediante l'utilizzo di spese medie (e, in particolare, di quelle rilevate afini statistici dall'Istat), non finalizzate alla valorizzazione di un elementodi capacità contributiva certo, e quindi non ancorate all'esistenza di un beneo un servizio e al relativo mantenimento, costituisca un'ingerenzaingiustificata nella vita privata degli interessati in quanto sproporzionatarispetto alle legittime finalità di interesse generale perseguite dall'Agenzia,poiché va oltre quanto necessario per ricostruire sinteticamente il reddito delcontribuente ai sensi dell'art. 38 del d.P.R. 600 del 1973, e si pone incontrasto con i principi di correttezza e liceità del trattamento e diesattezza dei dati, specie per i profili relativi all'attribuzione delle speseIstat (artt. 2 e 11 del Codice).

Peri motivi sopra evidenziati, i predetti dati relativi alle spese Istat, nonpotranno parimenti costituire oggetto del contraddittorio quale parametro diriferimento per indurre il contribuente a stimare presuntivamente le spesesostenute dal proprio nucleo familiare nel corso dei precedenti anni di impostaper le voci in relazione alle quali non vi siano elementi di spesa certidisponibili all'Agenzia delle entrate.

Inordine alla attribuzione generalizzata in capo alla totalità dei contribuentidelle spese medie Istat effettuata nell'ambito dell'applicativo in uso agliuffici, si prende atto che l'Agenzia ha già dichiarato che tali informazioni,seppur presenti nella base dati, non sono visualizzabili nella fase selettiva.Tuttavia, la rimozione di tali informazioni dalla banca dati dovrà avvenire,comunque, entro 6 mesi dalla notifica del presente provvedimento anche inrelazione all'annualità 2009. Nelle more della predetta rimozione, l'applicativopotrà comunque essere utilizzato con l'accorgimento di non renderevisualizzabili agli uffici i dati relativi alle suddette spese Istat.

G.3. Osservazioni conclusive

Inconclusione, si ritiene che i correttivi prospettati dall'Agenzia nel corso dellapresente verifica preliminare indicati nei precedenti paragrafi C e E e legaranzie individuate nei precedenti paragrafi G.1. e G.2. sulla base dellerisultanze di entrambi i filoni dell'istruttoria (Parte I e Parte II, inparticolare, nei paragrafi D e F del presente provvedimento), consentanoall'Agenzia delle entrate di ricostruire sinteticamente il reddito delcontribuente in modo conforme al Codice avvalendosi a tal fine dei soli datirelativi alle spese certe, alle spese per elementi certi e al fitto figurativoche, nonostante sia un dato presunto, si presta ad essere facilmente verificatoanche in sede di contraddittorio con il contribuente.

Sipuò ritenere, infatti, che l'Agenzia delle entrate, adottando tali misure eaccorgimenti e modificando in conformità agli stessi l'applicativo a tal fineutilizzato e la relativa prassi e modulistica, possa procedere legittimamenteal trattamento dei dati personali effettuato ai fini dell'accertamentosintetico del reddito delle persone fisiche di cui all'art. 38 del d.P.R. 29settembre 1973, n. 600.

TUTTO CIO' PREMESSO IL GARANTE:

aisensi degli articoli 17 e 154, comma 1, lett. c), del Codice, al fine diridurre al minimo i rischi specifici per i diritti fondamentali e la libertà,nonché la dignità degli interessati, e quindi rendere conforme al Codice iltrattamento dei dati personali effettuato ai fini dell'accertamento sinteticodel reddito delle persone fisiche di cui all'art. 38, commi 4 e 5, del d.P.R.29 settembre 1973, n. 600, prescrive all'Agenzia delle entrate di adottare, agaranzia dei contribuenti, prima dell'inizio del trattamento le misure e gliaccorgimenti necessari nei termini di cui in motivazione, modificando in talsenso l'applicativo a tal fine utilizzato e la relativa prassi e modulistica,con specifico riguardo a:

1) icorrettivi individuati nei paragrafi C ed E del presente provvedimento,relativi:

-    altrattamento automatizzato e alla profilazione del contribuente per il calcolodello scostamento e per la selezione dei contribuenti da sottoporre adaccertamento;

-    allaqualità dei dati (individuazione della tipologia di famiglia, fitto figurativoed esattezza delle informazioni);

-    allaconservazione dei dati;

-    all'informativaai contribuenti;

2) legaranzie individuate nei paragrafi G.1. e G.2. del presente provvedimento,relative:

-    allapubblicazione dell'informativa ai contribuenti e al contenuto dell'invito alcontraddittorio;

-    altrattamento dei dati relativi alle spese sostenute dal contribuente nonancorate a spese certe per beni o servizi o il relativo mantenimento, anchequale parametro di riferimento.

Aisensi degli artt. 152 del Codice e 10 del d.lgs. n. 150/2011, avverso ilpresente provvedimento può essere proposta opposizione all'autorità giudiziariaordinaria, con ricorso depositato al tribunale ordinario del luogo ove ha laresidenza il titolare del trattamento dei dati, entro il termine di trentagiorni dalla data di comunicazione del provvedimento stesso

Il presidente
Soro

Il relatore
Soro

Il segretario generale
Busia