PROVVEDIMENTO 12 febbraio 2004

IL GARANTE PER LA PROTEZIONE DEI DATI PERSONALI

Nella riunione odierna, in presenza del prof. Stefano Rodotà, presidente, del prof. Giuseppe Santaniello, vice presidente, del prof. Gaetano Rasi e del dott. Mauro Paissan, componenti e del dott. Giovanni Buttarelli, segretario generale;

VISTA la documentazione in atti;

VISTE le osservazioni dell’Ufficio formulate dal segretario generale ai sensi dell’art. 15 del regolamento del Garante n. 1/2000; 

RELATORI il prof. Giuseppe Santaniello e il dott. Mauro Paissan;

PREMESSO

1. FINALITA’ DEL PROVVEDIMENTO

Le iniziative di propaganda elettorale intraprese da partiti, organismi politici, comitati promotori, sostenitori e singoli candidati costituiscono un momento particolarmente significativo della partecipazione alla vita democratica (art. 49 Cost.) che deve però rispettare i diritti e le libertà fondamentali delle persone cui si riferiscono le informazioni utilizzate.

Con l’approssimarsi di una tornata di consultazioni elettorali, l’Autorità ritiene necessario richiamare l’attenzione sulle garanzie vigenti dopo l’entrata in vigore del Codice in materia di protezione dei dati personali che ha sostituito la legge n. 675/1996 (d.lg. 30 giugno 2003, n. 196), e fornire in particolare indicazioni sull’informativa alle persone interessate.

A tal fine, verranno segnalati in questo provvedimento i casi in cui si possono utilizzare dati personali a fini di propaganda informando gli interessati, ma senza richiedere il loro consenso, e i casi in cui al contrario il consenso è necessario. Saranno poi evidenziati i diritti degli interessati di conoscere le modalità di utilizzazione dei dati che li riguardano e di far interrompere l’attività di propaganda nei propri confronti.

2. DATI TRATTI DA REGISTRI O ELENCHI PUBBLICI

a) Quando si può prescindere dal consenso

E’ possibile utilizzare dati personali senza il consenso degli interessati per la propaganda elettorale solo se i dati sono estratti da fonti "pubbliche" nel senso proprio del termine, ovvero conoscibili da chiunque senza limitazioni.

Questa ipotesi ricorre quando si utilizzano registri, elenchi, atti o documenti che sono detenuti da un soggetto pubblico, e al tempo stesso sono liberamente accessibili —senza discriminazioni- in base ad un’espressa disposizione di legge o di regolamento.

Se non ricorre questa condizione, l’amministrazione o l’ente pubblico che detiene i dati non può permetterne l’utilizzo a partiti, forze politiche o candidati, dovendo utilizzarli solo per svolgere funzioni istituzionali e osservando i presupposti e i limiti stabiliti, caso per caso, da norme generali o speciali contenute anche nel Codice (art. 18, commi 2 e 3, d.lg. cit.), che a volte rendono i dati "pubblici" solo per permetterne l’uso per alcune finalità.

Possono essere ad esempio utilizzate per la propaganda elettorale:

a) le c.d. liste elettorali (ovvero, le liste degli aventi diritto al voto detenute presso i comuni), le quali "possono essere rilasciate in copia per finalità di applicazione della disciplina in materia di elettorato attivo e passivo… o per il perseguimento di un interesse collettivo o diffuso" (art. 51 d.P.R. 20 marzo 1967 n. 223, come modificato dall’art. 177, comma 5, del d.lg. n. 196/2003);

b) gli elenchi di iscritti ad albi e collegi professionali (art. 61, comma 2, d.lg. n. 196/2003), e i dati contenuti in taluni registri detenuti dalle camere di commercio;

c) altri elenchi e registri in materia di elettorato attivo e passivo. Sebbene sia opportuno al riguardo un chiarimento normativo, risultano utilizzabili a fini di propaganda le seguenti fonti:

Va comunque segnalato a chi utilizza fonti "pubbliche" la necessità di porre attenzione:

Non sono invece utilizzabili per la propaganda elettorale altre fonti della pubblica amministrazione, quali, ad esempio:

1) atti anagrafici e dello stato civile.

I dati degli iscritti nelle anagrafi comunali della popolazione non possono essere forniti in alcun modo a privati per scopi di propaganda elettorale (tantomeno in forma elaborata di elenchi di intestatari di nuclei familiari), anche se il richiedente è un amministratore locale o il titolare di una carica elettiva.

Possono rivolgere una motivata richiesta di rilascio di elenchi solo le amministrazioni pubbliche per esclusivo uso di pubblica utilità (art. 34 d.P.R. n. 223/1989). Questa garanzia opera anche nei confronti del comune, il quale può utilizzare anch’esso i dati anagrafici che detiene solo per usi di pubblica utilità, anche in caso di comunicazione istituzionale (art. 177 d.lg. n. 196/2003), sicché tali dati non possono essere utilizzati per la propaganda elettorale o per pubbliche relazioni di carattere personale.

Anche gli atti dello stato civile sono soggetti ad un regime ben diverso da quello delle liste elettorali (art. 450 cod. civ.; d.P.R. n. 396/2000) e non possono quindi ritenersi "pubblici" nel senso proprio del termine sopra indicato;

2) dati tratti dalle liste elettorali di sezione già utilizzate nei seggi.

Le liste elettorali di sezione già utilizzate nei singoli seggi e sulle quali sono stati annotati dati relativi alle persone che hanno votato non possono essere utilizzate a fini di propaganda. Tali liste contengono dati particolari a volte sensibili (idonei a rivelare l’effettiva partecipazione dei cittadini alle votazioni o, in tutto o in parte, a particolari consultazioni), e sono verificabili da ogni cittadino entro quindici giorni dal deposito in cancelleria, solo per il controllo sulla regolarità delle operazioni elettorali (art. 62 d.P.R. 16 maggio 1960 n. 570, recante il t.u. delle leggi per la composizione e l’elezione degli organi delle amministrazioni comunali, applicabile anche alle elezioni regionali ex art. 1, comma 6, l. 17 febbraio 1968, n. 108). A tali liste non è applicabile né la disciplina di cui al citato art. 51 del d.P.R. n. 223/1967, né il diritto di accesso riconosciuto ai titolari di cariche elettive ai fini dell’espletamento del relativo mandato;

3) dati annotati da scrutatori e rappresentanti di lista.

Scrutatori e rappresentanti di lista, nell'esercitare funzioni affidate o consentite dalla legge e connesse al regolare svolgimento delle operazioni di voto, possono venire a conoscenza di dati anche sensibili (quali quelli relativi a coloro che hanno votato o meno presso una determinata sezione), da trattare con ogni opportuna cautela anche a garanzia della libertà e segretezza del voto, soprattutto nei casi in cui (come i referendum abrogativi o le votazioni di ballottaggio) la partecipazione al voto o l’astensione può evidenziare di per sé una particolare opzione politica. In particolare, tali soggetti non possono compilare elenchi di persone astenutesi dal voto, specie al fine di invitarle a votare in successivi appuntamenti elettorali;

4) schedari istituiti presso gli uffici consolari.

Ai dati anagrafici dei cittadini iscritti negli schedari istituiti presso gli uffici consolari ai sensi dell’art. 67 del d.P.R. n. 200/1967, possono ritenersi applicabili le disposizioni sul rilascio degli atti anagrafici, che prevedono la possibilità di rilasciare elenchi degli iscritti nell’anagrafe della popolazione residente unicamente alle amministrazioni pubbliche che ne facciano motivata richiesta, per esclusivo uso di pubblica utilità.

3. CASI EQUIPARATI AI REGISTRI PUBBLICI: ELENCHI TELEFONICI.

La disciplina degli elenchi telefonici, cartacei ed elettronici, è stata oggetto di recenti modifiche che hanno mutato in radice la loro natura in attuazione di norme comunitarie.

Il nuovo regime sarà attuato prevedibilmente nella seconda metà del 2004 e la propaganda sarà possibile in futuro solo nei confronti di chi vi acconsenta.

Nel frattempo, gli elenchi della telefonia fissa (e non anche quelli della telefonia mobile) restano utilizzabili per la propaganda elettorale solo mediante invio di posta ordinaria o chiamate telefoniche effettuate da un operatore, a meno che gli interessati si siano opposti (cfr. art. 55 e 75 d.lg. 1 agosto 2003, n. 259).

4. PROPAGANDA LECITA CON IL CONSENSO

Fuori dei predetti casi, benché la propaganda elettorale abbia una sua specificità rispetto alla comunicazione commerciale e di marketing, non è possibile effettuarla senza un consenso preventivo e specifico dell’interessato, basato su un’informativa che evidenzi chiaramente l'utilizzo dei dati a tale fine (e sia espresso in forma scritta se, come si vedrà, i dati hanno natura sensibile), in particolare quando si ricorre ai seguenti mezzi:

a) invio di fax;

b) invio di messaggi Sms e Mms;

c) chiamate telefoniche senza l’intervento di un operatore.

Ci si riferisce all’utilizzo di sistemi automatizzati che effettuano chiamate vocali preregistrate senza l’intervento, caso per caso, di un operatore;

d) chiamate di ogni tipo a terminali di telefonia mobile.

Il regime transitorio menzionato per la telefonia fissa non riguarda la telefonia mobile.

Senza il consenso preventivo e informato dell’abbonato, o del reale ed unico utilizzatore della scheda di traffico prepagato, non è lecito effettuare chiamate vocali di propaganda a terminali mobili, automatizzate e non, o inviare -anche in questo caso- messaggi Sms o Mms anche tramite siti web.

La volontà dell’interessato deve essere manifestata prima della chiamata o del messaggio e non può essere elusa inviando senza consenso un primo messaggio con il quale si chieda di aderire all’invio di ulteriori messaggi di propaganda.

Il consenso deve essere espresso in forma chiara (specificando la finalità di propaganda specie quando è richiesto con una formula ampia, riferita anche a scopi commerciali e di marketing) e "positiva" (anziché con una modalità di silenzio-assenso);

e) indirizzi di posta elettronica.

Gli indirizzi di posta elettronica recano dati personali che non rientrano tra le fonti "pubbliche" liberamente accessibili da chiunque e sono utilizzabili solo sulla base di un libero consenso (artt. 24 e 130 d.lg. n. 196/2003; v. Provv. del Garante 29 maggio 2003 sul c.d. spamming).

Il consenso è necessario anche quando gli indirizzi o altri dati personali:

La circostanza che gli indirizzi di posta elettronica possano essere reperiti con una certa facilità in Internet non comporta il diritto di utilizzarli liberamente per inviare messaggi di qualunque genere.

Il principio del consenso si applica anche per:

f) iscritti ad associazioni politiche o a partiti.

L'utilizzazione da parte di partiti o associazioni politiche di dati relativi a loro iscritti, a simpatizzanti o a partecipanti ad iniziative politiche in occasione delle quali si raccolgano informazioni sul loro conto (come pure di dati acquisiti sottoscrivendo petizioni, proposte di legge, richieste di referendum o raccolte di firme), comporta un trattamento di dati personali "sensibili".

In questi casi il consenso specifico deve essere manifestato per iscritto.

Quando il consenso è raccolto all’atto di adesione all’organizzazione, occorre un’idonea informativa collegata ad un chiaro contesto interno risultante dallo statuto o da altri atti dell’organizzazione noti agli interessati (v. comunicato stampa del Garante del 16 ottobre 1997, in Bollettino n. 2, p. 82). Particolare attenzione va prestata poi alla chiarezza dell’informativa e alla formula di consenso presenti su siti web che raccolgano dati sensibili di aderenti o simpatizzanti anche ai fini dell’invio di newsletter a contenuto politico.

Se i dati sono acquisiti nell’ambito di altri eventi politici, l’informativa deve evidenziare parimenti con chiarezza l’utilizzazione dei dati che si prevede in aggiunta alle finalità perseguite in via principale (ad esempio, nel caso in cui si intenda comunicare i dati a singoli candidati o a comitati elettorali delle medesime formazioni politiche).

Ogni eventuale comunicazione ad altri soggetti (organizzazioni di simpatizzanti, enti, associazioni, società e persone fisiche non direttamente connesse all'attività del titolare del trattamento), indipendente ed ulteriore rispetto alle finalità della raccolta dei dati, deve essere basata su un consenso distinto da quello previsto per il predetto trattamento "principale";

g) utenti o aderenti a organizzazioni non politiche.

Quando si presta un’attività (ad esempio, assicurativa) o un servizio (ad esempio, presso una casa di cura) o si svolge un’attività associativa no-profit a scopo diverso da quello politico, non è lecito utilizzare indirizzari o altri dati personali per propagandare candidati interni alla società, all’ente o all’associazione o da questi sostenuti (v. Provv. Garante del 5 ottobre 1999 e del 9 ottobre 2000, in Bollettino n. 14/15, p. 17 s.).

L’utilizzazione a fini di propaganda dei dati relativi agli iscritti ad associazioni sindacali, professionali, sportive e di categoria che non abbiano un’espressa connotazione politica, è possibile solo quando ricorrono le seguenti condizioni:

5. DATI ACQUISITI NELL’ESERCIZIO DI UN MANDATO.

I titolari di alcune cariche elettive, nel corso del mandato e sulla base di specifiche disposizioni volte a favorire il suo pieno esercizio, possono venire lecitamente a conoscenza di dati personali (cfr., ad esempio, art. 37 d.lg. 18 agosto 2000, n. 267: cfr. anche parere del 20 maggio 1998, in Bollettino n. 4, pag. 7 ss. e del 7 marzo 2001, in Bollettino n. 18, p. 24) da utilizzare, anche a fini di trasparenza e buon andamento, per scopi pertinenti all'esercizio del mandato che possono rendere legittimo anche un eventuale contatto con gli interessati.

E’ in questo quadro illegittima l’eventuale richiesta di ottenere dagli uffici dell’amministrazione o dell’ente la comunicazione di intere basi di dati, oppure la formazione di appositi elenchi "dedicati" da utilizzare per la propaganda anche dopo la scadenza dal mandato.

Possono al contrario essere utilizzati i dati personali raccolti direttamente dal titolare della carica elettiva, nel quadro delle relazioni interpersonali con cittadini ed elettori.

6. USO DI DATI RACCOLTI DA TERZI.

Diversi interessati divengono consapevoli solo a seguito di una loro contestazione che il consenso espresso in precedenza in modo generico è stato utilizzato anche per attività di propaganda elettorale.

Il candidato o l’organismo politico, quando acquisisce i dati da un privato che li ha raccolti in base a formule di consenso vaghe, riferite a scopi di vario tipo non meglio precisati (spesso, prevalentemente di tipo commerciale), ha l’onere di verificare in modo adeguato -anche con modalità a campione e avvalendosi della figura del mandatario elettorale: cfr. art. 7 l. 10 dicembre 1993, n. 515- che gli interessati siano stati informati in modo specifico e abbiano prestato un consenso idoneo, che è validamente espresso solo se è manifestato "specificamente in riferimento ad un trattamento chiaramente individuato … e se sono state rese all’interessato le informazioni di cui all’articolo 13" del Codice (art. 23, comma 3, d.lg. n. 196/2003).

Tale consenso deve essere manifestato liberamente, in forma differenziata rispetto alla prestazione di beni e servizi, in modo esplicito e documentato per iscritto: altrimenti, il trattamento è illecito e i dati sono inutilizzabili (art. 11, comma 2, d.lg. n. 196/2003). 

Sull’organismo politico o candidato grava altresì l’onere di verificare -anche avvalendosi del predetto mandatario- che l’informativa sia fornita in caso di servizi di propaganda curati da terzi che inviino lettere o messaggi di propaganda utilizzando fonti conoscitive accessibili a chiunque.

7. INFORMATIVA AGLI INTERESSATI.

Chi effettua attività di propaganda elettorale, anche se utilizza dati "pubblici" nel senso proprio del termine, deve fornire agli interessati la prevista informativa (art. 13 d.lg. n. 196/2003).

Si può adempiere a tale obbligo anche attraverso un’informazione sintetica, ma efficace, ed utilizzando, a titolo esemplificativo, una formula di tenore analogo al seguente:

"I dati che ci ha fornito liberamente (oppure: che sono stati estratti da…) sono utilizzati da… solo a fini di propaganda elettorale, anche con strumenti informatici, e non saranno comunicati a terzi (eventuale: salvo che all’organizzazione che cura le spedizioni). Può in ogni momento accedere ai dati, opporsi al loro trattamento o chiedere di integrarli, rettificarli o cancellarli, rivolgendosi a … (indicare almeno un responsabile del trattamento, se è stato designato).".

Questa informativa deve essere inserita nel materiale di propaganda caratterizzato da lettere o da messaggi di posta elettronica.

Analoghe formule sintetiche possono essere utilizzate in caso di chiamate a numeri estratti da elenchi telefonici, fornendo all’inizio della conversazione un’informativa che indichi subito chi effettua la propaganda, la finalità della chiamata e i diritti del ricevente.

Chi effettua propaganda, qualora non ritenga di inviare il predetto materiale potrebbe:

Limitatamente a questi ultimi due casi, il Garante ritiene proporzionato rispetto ai diritti degli interessati sollevare il soggetto che utilizza i dati per esclusivi fini di propaganda elettorale dall’obbligo di fornire l’informativa. Ciò solo per le consultazioni della primavera del 2004 conformemente a quanto già provveduto con il provvedimento del 7 febbraio 2001 (in Gazzetta Ufficiale n. 36 del 13 febbraio 2001, p. 65).

Questa misura evita anche che in un breve arco di tempo un alto numero di interessati riceva un elevato numero di informative analoghe da parte di più soggetti impegnati nella campagna elettorale e che utilizzano le medesime fonti conoscitive, in particolare le liste elettorali comunali.

La disciplina applicabile (art. 13, commi 4 e 5, lett. c), del d.lg. n. 196/2003) affida al Garante il compito di verificare se l'informativa comporti un impiego di mezzi sproporzionato rispetto al diritto tutelato, considerata la possibilità di prescrivere altre misure appropriate. La manifesta sproporzione può ravvisarsi caso per caso o in relazione a settori generali o tipi di trattamento.

Nel caso dell’attività di propaganda elettorale oggetto del presente provvedimento, l'integrale adempimento agli obblighi di informativa agli interessati può essere considerato sproporzionato rispetto al diritto tutelato, quando la persona cui si riferiscono i dati estratti da fonti pubbliche accessibili a chiunque non è contattata da chi utilizza i dati, oppure riceve materiale di propaganda che non permette un agevole inserimento dell’informativa.

Nel caso in cui, invece, l’interessato è contattato mediante l’invio di lettere, oppure di messaggi per posta elettronica, l’informativa —secondo la predetta formula- può essere inserita nella lettera o nel messaggio, anziché essere inviata all’atto della registrazione "interna" dei dati.

Resta fermo l’obbligo di informativa nel caso in cui i dati siano acquisiti direttamente presso l’interessato, anziché da fonti pubbliche conoscibili da chiunque.

8. MISURE DI SICUREZZA ED ALTRI ADEMPIMENTI.

Ciascun partito, movimento o comitato elettorale, nonostante non debba notificare al Garante il trattamento dei dati (cfr. artt. 37 e 38 d.lg. n. 196/2003), è tenuto, oltre che agli adempimenti di cui agli artt. 29 e 30 del Codice in ordine all'individuazione e alla designazione degli incaricati del trattamento e degli eventuali responsabili, ad adottare idonee misure di sicurezza per i trattamenti di dati cartacei e automatizzati e, comunque, quelle "minime" (artt. 31, 33, 34, 35 e allegato B) del d.lg. n. 196).

Restano ferme le specifiche prescrizioni che limitano la propaganda elettorale per talune consultazioni dopo la chiusura della campagna elettorale (v., ad esempio, art. 2 l. n. 515/1993).

9. GARANZIE PER GLI INTERESSATI.

La possibilità che l’interessato non debba acconsentire all’uso dei dati per finalità di propaganda elettorale, o possa non ricevere alle condizioni sopra indicate un’apposita informativa, non lo priva delle garanzie previste dal Codice come quella di chiedere al titolare del trattamento se vi sono dati che lo riguardano, di conoscerne il contenuto in modo intelligibile, l’origine, ecc.

L’interessato può opporsi in ogni momento al trattamento dei dati e, in particolare, alla propaganda, anche quando abbia manifestato un consenso.

Tali richieste obbligano i titolari del trattamento a darvi riscontro e, in caso di opposizione, a non recapitare più all’opponente ulteriori messaggi anche in occasione di successive campagne.

Qualora il titolare di trattamento non fornisca un riscontro idoneo ad una richiesta di esercizio dei diritti di cui al predetto art. 7, l'interessato può rivolgersi all’autorità giudiziaria o presentare un reclamo o un ricorso al Garante con le modalità previste dagli artt. 142 s. del d.lg. n. 196/2003.

10. USO DEI DATI DECORSO IL PERIODO DI ESONERO.

Decorsa la data del 30 giugno 2004, partiti, movimenti politici, comitati promotori, sostenitori e candidati potranno continuare a trattare (anche mediante mera conservazione) i dati estratti da fonti pubbliche accessibili a chiunque per finalità di propaganda elettorale o di connessa comunicazione politica, solo se informeranno gli interessati entro il 30 settembre 2004 nei modi previsti dall’art. 13 del Codice. Diversamente, i dati dovranno essere cancellati o distrutti non oltre la medesima data. Tali considerazioni non riguardano dati per i quali gli interessati siano stati invece informati nei termini sopra indicati. 

TUTTO CIO' PREMESSO IL GARANTE:

a) segnala ai titolari di trattamento interessati, ai sensi dell'art. 154, comma 1, lett. c), del d.lg. n. 196/2003, la necessità di conformare il trattamento ai principi richiamati nel presente provvedimento;

b) ai sensi dell'art. 13, comma 5, del d.lg. n. 196/2003, dispone che partiti e movimenti politici, comitati promotori, sostenitori e candidati i quali trattino dati personali provenienti da pubblici registri, elenchi, atti o documenti conoscibili da chiunque per esclusive finalità di propaganda elettorale e di connessa comunicazione politica in occasione delle consultazioni elettorali del primo semestre del 2004, possano astenersi dall’informare gli interessati alle condizioni indicate in motivazione;

c) dispone che il presente provvedimento sia pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana.

Roma, 12 febbraio 2004

IL PRESIDENTE
Rodotà

I RELATORI
Rasi
Paissan