TRIBUNALE AMMINISTRATIVOREGIONALE PER L'ABRUZZO
Sezione di Pescara

Sentenza 5 dicembre 1997, n. 681;

Pres. MAGLIULO,
Est. ELIANTONIO;

Soc. italiana additivi per carburanti (Avv. RACCHI,CIMPOLINI, FALLAGRASSA) c. Inail (Avv. PIGNATARO, PONE, IANNARELLI).

(N.d.r.: da Il Foro Italiano, febbraio 1998, parte terza, pag. 84 e ss.)

Atto amministrativo - Accesso aidocumenti - Sopravvenienza della legge sulla «privacy»- Abrogazione parziale della normativa sulla trasparenza - Esclusione
(L. 7 agosto 1990 n. 241, nuove norme in materia di procedimentoamministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi,art. 22, L.31 dicembre 1996 n. 675, tutela delle persone e dialtri soggetti rispetto al trattamento dei dati personali, art.43).

La L.31 dicembre 1996 n. 675, sullatutela dei dati personali, non ha abrogato la vigente disciplinain tema di accesso ai documenti amministrativi; ne deriva l'ultravigenzadella normativa del 1990 sia in punto di giurisdiziorie del gtudiceamministrativo, sia in tema di rapporto tra tutela della riservatezzae principio di trasparenza dell'azione amministrativa.
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Diritto.- 1.- Con il ricorso in esame, la società ricorrente agiscein giudizio al fine di ottenere, ai sensi dell'art 25 L. 7 agosto1990 n 241, l'accesso alla documentazione clinica in possessodell'Inail relativa agli ex dipendenti Fernando Ciampa e GiuseppeBaldassarre e presentata dagli stessi al fine di ottenere l'indennizzabilitàdi alcune malattie denunciate come professionali; l'istante chiede,inoltre, che venga disposta la sospensione dei procedimenti incorso diretti a valutare detta indennizzabilità ed il riconoscimentodel suo diritto di intervenire nei predetti procedimenti, previadisapplicazione e/o annullamento dell'art. 4, ultimo comma, delregolamento dell'Inail per la disciplina della modalitàdi esercizio e dei casi di esclusione del diritto di accesso,pubblicato sulla G.U. n. 228 del 29 settembre 1994.

In definitiva, è stato chiestoal collegio di disporre l'immediata sospensione dei predetti procedimentiin corso, di ordinare all'lnail di far prendere visione alla ricorrentedegIi atti - o meglio di accedere tramite il medico a ciòabilitato alle analisi cliniche presentate dai predetti ex dipendentidirette ad accertare la presenza di piombo nelle urine e nel sanguee di consentire alla stessa di intervenire nei procedimenti; invia solo subordinata (ed eventuale) è stato chiesto, infine,l'annullamento delI' art. 4 del summenzionato regolamento dell'Inail.

2. - Di questione analoga a quellaora all'esame il collegio ha, invero, già avuto modo dioccuparsi.

E con sentenza 30 aprile 1994 n. 257 passata in giudicatoin difetto di appello - questa stessa sezione ha già ritenutofondata la richicsta di un datore dl lavoro di accedere a queglispecifici atti del procedimento strettamente necessari «percurare o per difendere i propri interessi» al fine di opporsialla indennizzabilità della malattia professionale denunciatada un proprio dipendente; in tale occasione, in accoglimento delricorso proposto, è stato ordinato - ai sensi dell'ultimocomma dell'art. 25 L. 7 agosto 1990 n. 241 - al direttore dellasede provinciale dell'Inail di consentire l'esame degli atti delprocedimento e di sospendere il procedimento per un periodo ditempo tale da consentire alla parte ricorrente di esaminare gliatti richiesti e, ove lo avesse ritenuto, di intervenire nel procedimento.

Successivamente alla pubblicazionedi tale decisione sono, però, intervenute alcune rilevantimodificazioni normative, che necessariamente impongonoal collegio di riesaminare la vicenda: da un lato é stato,infatti pubblicato il predetto regolamento dell'lnail per la disciplinadelle modalità di esercizio e dei casi di esclusione deldiritto di accesso, emanato in attuazione della L. 7 agosto 1990n. 241 e del D.P.R. 27 giugno 1992 n. 352, che nelle previsionicontenute nel suo art. 4 è stato anche oggetto di impugnativae dall'altra è entrata in vigore la L. 31 dicembre 1996n. 675, recante norme volte a tutelare il rispetto al trattamentodei dati personali.

In aggiunta - deve ulteriormente ricordarsi- successivamente alla predetta decisione sono intervenute numerosepronunce del giudice di appello che hanno meglio puntualizzatoin quali ambiti il diritto di accesso ai documenti amministrativipossa prevalere sull'esigenza di riservatezza del terzo.

3. In via pregiudiziale debbono necessariamenteesaminarsi le eccezioni di rito dedotte dal controinteressatoe dalla amministrazione resistente.

E preliminarmente debbono essere esaminatele eccezioni con le quali è stata lamentata carenza diinteresse in capo alla ricorrente ad accedere agli atti richiestie ciò anche in relazione al fatto che la societàricorrente avrebbe cessato la propria attività.

Sul punto deve ricordarsi che la L. 7 agosto 1990n. 241 dispone da un lato che l'avvio del procedimento debba esserecomunicato «ai soggetti nei confronti dei quali il provvedimentofinale è destinato a produrre effetti diretti» e dall'altroche ha diritto ad intervenire nel procedimento «qualunquesoggetto, portatore di interessi pubblici o privati, cui possaderivare un pregiudizio dal provvedimento»; l'art. 22, riconosce,poi, il diritto di accesso ai documenti a «chiunque vi abbiainteresse per la tutela di situazioni giuridicamente rilevanti».

Ora, interpretando tale normativa, la giurisprudenzaamministrativa ha dichiarato da un lato che l'accesso in parolasi atteggia come un'azione popolare diretta a consentire una sortadi controllo generalizzato sull'amministrazione e dall'altro cheil presupposto dell'accesso è costituito dalla sussistenzadi una situazione giuridicamente tutelata, nonché di uninteresse che legittimi il soggetto istante ad agire per la tuteladi quella situazione, interesse, peraltro, non limitato alla titolaritàdi una posiziorie che legittimerebbe il soggetto ad agire giudizialmentee cioè alla titolarità di una posizione strettamentepersonale di diritto soggettivo o di interesse legittimo.

E la stessa giurisprudenza, pronunciandosi proprioin relazione all'accesso degli atti dei procedimenti diretti avalutare l'indennizzabilità di malattie denunciate comeprofessionali, ha già pacificamente riconosciuto che ildatore di lavoro ha un indubbio interesse a partecipare al procedimentodi riconoscimento di infortunio sul lavoro del dipendente (cfr.ex multis Cons. Stato, sez. VI, 5 gennaio 1995, n 12, Foroit., 1995.III, 387) e ciò in relazione non solo aipregiudizi che potrebbero derivare da tale riconoscimento (quale,ad esempio, l'aumento del tasso di premio applicato), ma anchealla concreta possibilità - una volta conosciuti gli atti- di svolgere quella specifica tutela delle condizioni di lavoroimposta all'imprenditore dall'art. 2087 c.c.

Di quì l'indubbia utilità per il datoredi lavoro di acquisire copia degli atti del procedimento e diintervenire nello stesso, al fine proprio di evitare sul nascereil prodursi dei predetti pregiudizi, senza dover poi svolgerela particolare procedura disciplinata dall'art. 39 D.P.R. 30 giugno1965 n. 1124 e dall'art. 8 D.leg. 30 giugno 1994 n. 479, per ottenerela riduzione del premio.

Il controinteressato contesta, però, che nelcaso di specie sussista tale interesse poichè la ricorrenteavrebbe allo stato cessato la propria attività.

Tale assunto - deve subito rilevarsi - appare, però,sfornito dell'imprescindibile supporto probatorio.

Agli atti di causa risultano depositati alcuni atti(anche di provenienza dell'Inail) da cui sì evince in sensocontrario a tale assunto, da un lato che alla ricorrente sonostate chieste specifiche informative in ordine all'attivitàespletata dai predetti ex dipendenti e dall'altro che la ricorrenteha continuato ad effettuare anche nell'anno in corso versamentidi premi all'Inail.

La società istante ha, invero, alriguardo riconosciuto alla camera di consiglio del 20 novembre1997 di avere temporaneamente sospeso la propria attivitàproduttiva nello stabilimento di Bussi - ove prestavano la propriaattività lavorativa i due dipendenti in questione - maha decisamente smentito l'affermazione secondo cui avrebbe cessatoin via definitiva la propria attività.

Per cui, allo stato degli atti, non può dicerto disconoscersi la sussistenza in capo all'istante di un interessead accedere agli atti richiesti.

4. - Con ulteriori specifiche eccezioni l'amministrazioneresistente ha anche opposto i seguenti rilievi:

- che sarebbe inapplicabile il rito di cui all'art.25, 6° comma, L.7 agosto 1990 n. 241, relativamente all'impugnativadel predetto regolamento dell'lnail per la disciplina delle modalitàdì esercizio e dei casi di esclusione del diritto di accesso,pubblicato sulla G.U. n. 228 del 29 settembre 1994;

- che il gravame sarebbe tardivo perparte diretta avverso il tale regolamento;

- che, in ogni caso, non sarebbero stati impugnatigli art. 6 e 19 di tale regolamento, che si pongono quali ostativiall'accoglimento della richiesta di accesso.

Anche tali eccezioni sono prive di pregio.

Deve, al riguardo, meglio precisarsi che l'impugnativadel predetto regolamento non costituisce la pretesa azionata invia principale con il gravame ora all'esame, ma detta impugnativa(in alternativa ad una eventuale disapplicazione delle norme regolamentarieventualmente illegittime) è stata prospettata solo comesubordinata ed eventuale.

Ciò chiarito, ai fini della valutazione ditali eccezioni occorre necessariamente vagliare la rilevanza chenella vicenda ora all'esame assume tale regolamento, con il qualesono state analiticamente disciplinate le modalità di esercizioed i casi di esclusione del diritto di accesso ai documenti amministratìvidell'istituto.

In particolare, con tale normativa - in sede di individuazionedei soggetti titolari del diritto di accesso - è statotestualmente disposto all'art. 4, 3° comma, ultimaparte, che «quando il diritto di accesso concerne informazionidi carattere sanitario, queste non possono essere comunicate chealla persona fisica interessata o al medico da quest'ultima designato».Con il successivo art. 6 è stato, poi, previsto che sonosottratti all'accesso i documenti «la cui divulgazione possarecare un pregiudizio concreto al diritto alla riservatezza dipersone fisiche» con particolare riferimento, tra l'altro,agli interessi sanitari; mentre l'art. 19 ha sottratto all'accesso«la documentazione sanitaria con riferimento ad anamnesi,referti, particolari tipologie di lesioni o di patologie che comportanola violazione del diritto alla riservatezza».

Tali disposizioni emanate dall'Inail in attuazionedella L. 7 agosto 1990 n. 241 e del D.P.R. 27 giugno 1992 n. 352,che sarebbero ostative - ad avviso della resistente - all'accessodel datore di lavoro alla documentazione sanitaria, avrebberodovuto essere impugnate con un ricorso svolto secondo il «ritoordinario» e non con il rito speciale di cui all'art. 25,6° comma, L.7 agosto 1990 n. 241; in aggiunta, si eccepisceche l'eventuale gravame avrebbe dovuto essere tempestivamenteproposto ed avrebbe dovuto avere ad oggetto anche gli art. 6 e19 direttamente lesivi del diritto azionato con la richiesta diaccesso.

Ritiene sul punto il collegio che a tale regolamentonon possa attribuirsi quella specifica rilevanza che la resistentesuppone, né che tale regolamento così come formulatosia ostativo, in termini assoluti, all'accoglimento della pretesavantata.

Giova in merito innanzi tutto rilevare che - cosìcome evidenziato dalla ricorrente - la disposizione contentitanel predetto art. 4 è già stata annullata con sentenzadel Tar Lazio, sez. III, 9 gennaio 1997, n. 201, e tale sentenza- come concordemente riconosciuto dalle parti costituite - nonrisulta essere stata impugnata o sospesa dal giudice d'appello.

Ora, poiché con tale decisione allo statoimmediatamente esecutiva è stato annullato - nella parteche quì interessa - un atto di natura regolamentare, appareevidente che tale annullamento possa necessariamente produrrei propri effetti erga omnes e sia destinato, quindi adesplicare i propri effetti anche nel giudizio in esame.

E' noto, infatti, che - così come costantementepuntualizzato dalla giurisprudenza - la sfera di efficacia soggettivadella sentenza amministrativa di annullamento va differentementeindividuata a seconda che si abbia riguardo alla sua parte dispositiva(cassatoria dell'atto), ovvero a quella ordinaria (prescritt-va);infatti, in ordine alla prima la pronuncia non può chefare stato erga omnes, mentre in ordine alla seconda lapronuncia fa stato unicamente fra le parti. Conseguentemente,è stato precisato che l'annullamento in sede giurisdizionaledi atti amministrativi normativi ha effetti erga omnes cheincide, quindi, alle successive pronunzie giurisdizionali reseanche tra parti diverse.

Ora, poichè la predetta pronuncia ha annullatorelativamente a tale aspetto la norma regolamentate in questione,appare evidente che tale norma, in quanto cassata dall'ordinamentogiuridico, non possa assumere alcun rilievo in questa sede.

Con riferimento a tale considerazione appare alloraevidente come in relazione all'impugnativa di tale norma sia cessatala materia del contendere e, pertanto, appaiono irrilevanti inmerito le predette eccezioni di rito.

Quanto, invece, alla contestata mancata impugnazionedei predetti art. 6 e 19 dello stesso regolamento, deve osservarsiche tali norme non si pongono come ostative, in termini assoluti,all'accoglimento della pretesa vantata.

Se pur vero, infatti, che con l'art. 6, al comma,sono stati in via generale sottratti all'accesso i documenti «lacui divulgazione possa recare un pregiudizio concreto al dirittoalla riservatezza di persone fisiche» con particolare riferimento,tra l'altro, agli interessi sanitari, nell'ultima parte dellostesso comma di tale articolo si dispone anche che «devecomunque essere garantita agli interessati la visione degli attidei procedimenti amministrativi la cui conoscenza sia necessariaper curare o difendere i loro interessi giuridici».

Ugualmente, l'art. 19 ha sì sottratto all'accesso«la documentazione sanitaria», ma tale eclusione nonè stata prevista in termini assoluti, in quanto l'esclusioneè stata limitata esclusivamente «con riferimento adanamnesi, referti, particolari tipologie di lesioni o di patologieche comportano la violazione del diritto alla riservatezza».

In definitiva, con le norme in questione nella determinazionedei criteri per la individuazione dei casi di esclusione del dirittodi accesso non si vieta in termini assoluti l'accesso alla documentazionesanitaria in possesso dell'istituto e ciò in quanto daun lato si fa riferimento ad eventuali determinazioni da assumerecaso per caso in relazione all'eventuale «pregiudizio concreto»arrecato o alle «particolari tipologie di lesioni o di patologie»da cui è affetto il soggetto e dall'altra si ribadisceche deve «comunque» essere garantita agli interessatila visione degli atti dei procedimenti amministrativi «lacui conoscenza sia necessaria per curare o difendere i loro interessigiuridici».

La mancata impugnativa di tali norme non assume,pertanto, specifico rilievo ai fini della presente decisione.

5. - Così risolte tali questioni pregiudizialipuò passarsi all'esame nel merito delle richieste contenutenel ricorso, richieste che - appare ulteriormente ribadire - sonodirette non solo ad accedere agli atti del procedimento, ma anchead ottenere la sospensione del procedimento e la declaratoriadel diritto della ricorrente ad intervenire nel procedimento.

In relazione a tali richieste l'lnail nel suo scrittodifensivo ha opposto in via prioritaria da un lato l'inesistenzadi una normativa che consenta la partecipazione del datore dilavoro o di un suo sanitario in sede di attività medico-legalirelative alla persona del lavoratore e dall'altro il c.d. dirittoalla riservatezza del lavoratore, oggi riaffermato dalla recenteL.31 dicembre 1996 n. 675.

Tali rilievi, deve subito precisarsi, non hanno pregio.

Quanto alla opposta considerazione che la normativavigente (il t.u. delle disposizioni per l'assicurazione obbligatoriacontro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali, approvatocon D.P.R. 30 giugno 1965 n. 1124) non consente la partecipazionedel datore di lavoro o di un suo sanitario in sede di attivitàmedico-legali relative alla persona del lavoratore deve osservarsiche il fondamento normativo della pretesa di cui al gravame èstato individuato dalla ricorrente proprio nella L.7 agosto 1990n. 241, che - per effetto dcl principio generale della successionedelle leggi nel tempo - ha indubbiamente abrogato sul punto lanormativa previgente con essa incompatibile.

Tale rilievo non considera, inoltre, i compiti ele responsabilità che incombono sull'imprenditore ai finidella tutela dell'integrità fisica del lavoratore secondole prescrizioni derivanti degli art. 32 e 41 Cost., dell'art.2087 c.c. e degli art. 1, 4 e 31 D.leg. 19 settembre 1994 n. 626.

ln aggiunta, deve anche ricordarsi che proprio dettod.leg. 626/94 ha oggi imposto al datore di lavoro specifici obblighiin ordine alla adozione delle misure necessarie per la sicurezzae la salute dei lavoratori (cfr., in specie, gli art. 4, 8-11,16, 17 e 21), imponendo allo stesso di conoscere - sia pur nondirettamente, ma a mezzo di soggetti a ciò qualificati(il medico abilitato alle visite periodiche) - le condizioni disalute dei lavoratori.

Quanto, poi, alla tutela del diritto alla riservatezzadeve ricordarsi che l'art. 24, n. 2, lett. d), L. n. 241 ponetra i beni per la cui salvaguardia il diritto di accesso puòessere escluso proprio «la riservatezza di terzi, persone,gruppi ed imprese»; purtuttavia tale norma precisa ancheche deve essere garantita «peraltro agli interessati la visionedegli atti relativi ai procedimenti amministrativi, la cui conoscenzasia necessaria per curare o per difendere i loro interessi giuridici».

Ugualmente l'art 8, n. 5, lett. d), D.P.R.n. 352 prevede la possibilità di sottrarre all'accessoi documenti riguardanti «la vita privata o la riservatezzadi persone fisiche» con particolare riferimento anche agliinteressi sanitari «ancorché i relativi dati sianoforniti all'amministrazione dagli stessi soggetti cui si riferiscono»;anche tale norma, però, dispone che debba «comunqueessere garantita ai richiedenti la visione dagli atti dei procedimentiamministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o perdifendere i loro stessi interessi».

In definitiva, la normativa vigente non garantisceil diritto alla riservatezza in termini assoluti, ma prevedeche tale diritto receda in presenza di un opposto diritto all'accesso,nel senso cioè che il diritto di accesso va riconosciutosolo nei limiti nei quali esso sia rispondente all'interesse che,a norma dell'art. 22, 1° comma, L. n. 241 lo legittima, nelsenso cioè che tale interesse costituisce al contempo fondamentoe delimitazione della pretesa.

Ed è stato al riguardo autorevolmente chiaritoche il diritto di accesso ai documenti amministrativi prevalesull'esigenza di riservalezza del terzo ogniqualvolta l'accessovenga in rilievo per la cura e la difesa degli interessi giuridicidel richiedente (Cons. Stato, ad plen. 4 febbraio 1997, n 5, id.,1997, III, 199, e, da ultimo, sez. VI 3 giugno 1997, n. 843 esez. IV 9 ottobre 1997, n. 1128)

Nè tali conclusioni possono ritenersi oggiincompatibili con i principi recentemente affermati dalla recenteL. 31 dicembre 1996 n. 675, recante norme a tutela delle personerispetto al «trattamento dei dati personali».

Tale legge ha, invero, oggi analiticamente disciplinatola materia riconoscendo specifici diritti dell'interessato nelmomento non solo della raccolta, ma anche e soprattutto nel momentodella diffusione dei dati personali, istituendo a sovrintenderela materia apposito Garante per la protezione dei dati personali.Uno specifico interesse ha riservato, in particolare, la leggeal trattamento dei dati idonei a rivelare lo stato di salute delsoggetto disponendo che tali dati possono essere oggetto di trattamentosolo con il consenso scritto dell'interessato e previa autorizzazionedel Garante (art. 22 e 23), mentre - relativamente al trattamentodi tali dati da parte dei soggetti pubblici - è stato testualmentedisposto all'art. 27, 3° comma, che «la comunicazionee la diffusione dei dati personali da parte di soggetti pubblicia privati o a enti pubblici economici sono ammesse solo se previsteda norme di legge o di regolamento».

La stessa legge all'art. 29, 8° comma, ha previsto,infine, che «tutte le controversie, ivi comprese quelle inerential rilascio della autorizzazione di cui all'art. 22, 1° comma,o che riguardano comunque l'applicazione della presente leggesono di competenza dell'autorità giudiziaria ordinaria».

Tale legge - ad avviso della sezione - non appare,però, rilevante ai fini del decidere nè per dedurreun'eventuale carenza di giurisdizione di questo tribunale in ordineagli specifici interessi coinvolti (trattamento di dati personali),nè relativamente al merito della pretesa vantata.

Decisive, in merito, appaiono le disposizioni contenutenell'art. 43 della stessa legge al cui 2° comma èstato precisato che «restano ferme le disposizioni dellaL. 20 maggio 1970 n. 300, e successive modificazioni, nonché,in quanto compatibili, le disposizioni della L.5 giugno 1990 n.135, e successive modificazioni, del D.leg. 6 settembre 1989 n.322, nonché le vigenti norme in materia di accesso al documentiamministrativi ed agli archivi di Stato».

Tale norma, cioè, nella parte in cui ha dispostoche restano ferme «le vigenti norme in materia di accessoai documenti amministrativi» ha inteso far salva - ad avvisodel collegio - tutta la normativa vigente in ordine al dirittodì accesso, e ciò sia in ordine alla sussistenzadella giurisdizione dì questo tribunale a conoscere dellamateria e sia in relazione ai rapporti tra il diritto alla riservatezzaed i principi della trasparenza dell'attività amministrativae della «conoscibilità» degli atti e dei documentiamministrativi, di cui il diritto all'accesso costituisce un corollario.

La norma in questione, invero, nel mentre prevedeche restino ferme con l'inciso «in quanto compatibili»alcune specifiche disposizioni di legge, non riporta tale incisonel momento in cui richiama il diritto di accesso, un dirittoche, pertanto, non è stato in alcun modo inciso dalla nuovaL. n. 675, e ciò in relazìone proprio allapari rilevanza attribuita ai principi della tutela della riservatezza,della trasparenza dell'azione amministrativa e del diritto diagire con giudizio per difesa dei propri interessi da parte delterzo.

In ogni caso giova anche considerare che con recenteprovvedimento 19 novembre 1997 il Garante per la protezione deidati personali ha assentito l'autorizzazione n. 1/97 al trattamentodei dati sensibili nel rapporto di lavoro.

Con tale autorizzazione «generale» èstato, invero, consentito il trattamento a favore del datore dilavoro (ed anche a mezzo, come nel caso di specie, del medicocompetente) dei dati sensibili del lavoratore relativi al suostato di salute e, in particolare, alle malattie professionali,ove tale trattamento sia necessario per far valere un dirittoin sede giudiziaria.

E tali considerazioni inducono, infine, a riteneremanifestamente infondata la questione - posta dall'amministrazioneresistente - di legittimità costituzionale dell'art. 24,2° comma, lett. a), L. n. 241 nella parte in cui consentirebbela visione degli atti malgrado le altrui esigenze di riservatezza,con riferimento agli art. 2, 3,10, 14, 15, 21, 29 e 41della Carta costituzionale.

Nel porre tale questione non considera, infatti,la resistente innanzi tutto che altra norma ugualmente di rangocostituzionale impone che nell'organizzazione della pubblica amministrazionesiano assicurati il buon andamento e l'imparzialità e chetali obiettivi possono essere realizzati proprio con la trasparenzae, in definitiva, con il riconoscimento del diritto di accesso.Nè, d'altro canto, il diritto alla riservatezza puòritenersi essere stato tutelato dalla Costituzione - ed anchedalla recente L. n. 675/96 - in termini così assolutida impedire ogni ingerenza nella privacy. Al contrario,la stessa recente normativa a tutela della riservatezza prevedespecifici casi di esclusione del consenso del soggetto interessatoper il trattamento dei dati personali (cfr. gli art, 12, 14, 20).

Quando poi - come nel caso di specie - è lostesso soggetto privato che attiva un procedimento amministrativoper ottenerne dei vantaggi che vengono ad incidere sfavorevolmenteanche su dei terzi, il diritto alla riservatezza non puònon recedere in presenza del diritto alla difesa e alla tuteladella posizione del terzo, che costituisce anch'esso un dirittocostituzionalmente garantito; il diritto alla difesa èriconosciuto, infatti, quale «diritto inviolabile in ognistato e grado del procedimento» (art. 24, 20 comma).

6. - Giunti a tale conclusione e per passare all'esamein concreto degli interessi contrapposti (del lavoratore allariservatezza e del datore di lavoro ad opporsi alla indennizzabilitàdella malattia professionale denunciata) ritiene la sezione che,con specifico riferimento al predetto dato normativo, non possadisconoscersi il diritto dell'azienda ad accedere a quegli specificiatti del procedimento strettamente necessari «per curareo per difendere i propri interessi» così come sopraindicati; in particolare, deve dichiararsi il diritto della societàricorrente ad accedere agli atti richiesti - così come,peraltro, espressamente richiesto con il ricorso - a mezzo delmedico abilitato alle visite periodiche.

In aggiunta, deve ulteriomente ricordarsi che conil ricorso in esame proposto ai sensi dell'art. 25, 6° comma,L. 7 agosto 1990 n. 241, l'istante ha non solo chiesto l'accessoagli atti del procedimento, ma anche la sospensione del procedimentoin corso ed il riconoscimento del suo diritto di intervenire nelprocedimento stesso.

A tali ultime richieste di sospensione del procedimentoe di riconoscimento del diritto ad intervenire nel procedimentopotrebbe, invero, opporsi l'inapplicabilità in relazionea tali pretese della procedura di cui al predetto art. 25, inquanto la tutela giurisdizionale prevista da tale norma riguarderebbeil solo diritto di accesso ai documenti e non anche il c.d. accessopartecipativo di cui agli art. 9 e 10 della stessa legge.

Ora, va, in mcrito osservato in via preliminare checon la L.7 agosto 1990 n. 241, il legislatore ha voluto realizzareun nuovo stile nei rapporti tra privato e pubblica amministrazionegarantendo da un lato comportamenti dell'amministrazione piùsolleciti, comprensibili e coerenti e dall'altro un piùintenso coinvolgimento degli interessati nelle procedure amministrative,in particolare, va sottolineata la dimensione partecipativa chela L. n. 241/90, per la parte che qui interessa, ha inteso attribuireal procedimento amministrativo, sganciandolo dalla mera dialetticadelle posizioni necessariamente contrapposte. E tale dimensionespiega proprio la facoltà di intervento nel procedimento,ampiamente riconosciuta dalla legge; intervento che a sua voltaconsente l'accesso alla documentazione della amministrazione,così come, all'inverso, deve ritenersi che l'accesso possaessere chiesto proprio per valutare l'opportunità di intervenirenel procedimento.

Quanto poi al diritto di accesso va ricordato cheil capo quinto della legge - di portata generale, in quanto concernenon soltanto il procedimento - consente a tutti ed in ogni tempo(nel rispetto dei limiti previsti dalla normativa) la «conoscibilità»degli atti e documenti amministrativi, compresi quelli internial procedimento (c.d. conoscibilità erga omnes dell'azioneamministrativa).

L'accesso, nella sua enunciazione normativa, èstato qualificato in definitiva come una situazione soggettivapotestativa, che correda la sfera del singolo nelle relazionicon l'apparato amministrativo, una situazione attiva di vastaportata, che estende la capacità soggettiva e la possibilitàcognitiva dei singoli amministrati in direzione della pubblicaamministrazione nel senso più ampio del termine.

L'indicazione nella legge dì una disciplinaspecifica dell'accesso agli atti amministrativi evidenzia, inparticolare, come si sia inteso configurare una nuova generalefunzione dell'amministrazione, che trova il proprio fondamentooltre che nei principi di pubblicità e di tutela delleposizioni giuridiche dei cittadini, direttamente nel principiodi imparzialità; sotto questo profilo l'accesso se da unaparte obbedisce allo scopo di garantire i diritti dei cittadininei confronti della pubblica amministrazione, dall'altro costituisceun modo di assicurare la qualità stessa dell'azione amministrativa(la sua imparzialità) e risponde, pertanto, ad un interesseche è proprio della stessa amministrazione.

In tal modo inteso, il diritto di accesso costituisceuna situazione giuridica diversa rispetto al mero diritto dìprendere conoscenza degli atti amministrativi in relazione alladifesa dei propri interessi; si tratta, infatti, di un dirittoad una informazione qualificata, non riconosciuto, peraltro, invia generale a tutti i cittadini, ma in relazione ad una specificalegittimazione, individuata nella tutela di situazioni giuridicamenterilevanti.

Così delineata la posizione giuridica in esamedeve ulteriormente ricordarsi che questa stessa sezione con lapredetta sentenza 30 aprile 1994, n. 257, ha giàavuto modo di affermare che - nonostante la possibilitàdi una teorica differenziazione classificatoria tra diritto divisione (previsto dall'art, I0, 1° comma, lett. a, dellalegge) e diritto di accesso (contemplato dall'art. 22) - la tutelache la legge accorda a tale situazione soggettiva appare unica,tanto se essa si manifesti in sede partecipativa al procedimento,tanto se attenga alla conoscenza di documenti amministrativi.E la chiave di volta per un corretto raccordo delle due norme(art. 10 e 22) è stata individuata nella «riserva»contenuta nell'inciso dell'ultima parte della lett. a) dell'art.l0, che fa espressamente salve le statuizioni del successivo art.24 senza alcuna limitazione.

Ed in tale «salvezza» è stato individuatol'indubbio segno di complementarità della intera normativadel capo V (relativo all'accesso ai documenti) al capo III (concernentela partecipazione).

Conseguentemente, si è già ritenutoche, pur in presenza di due differenti situazioni giuridiche (l'unaattinente alla fase di formazione del provvedimento amministrativoe l'altra attinente ai documenti amministrativi già formati),unico è il diritto di accesso previsto dalle due normeed analogo è lo scopo del riconoscimento in entrambi icasi di assicurare la trasparenza dell'azione amministrativa edi favorirne lo svolgimento imparziale per la tutela di situazionirilevanti.

Tale unicità risulta, poi, ribadita dall'art.2 D.P.R. 27 giugno 1992 n. 352, lì ove si chiarisce cheil diritto di accesso si esercita anche «con riferimentoagli atti del procedimento ed anche durante il corso dello stesso».

In relazione a quanto sopra chiarito appare alloraevidente alla sezione che nel giudizio proposto al sensi dell'art.25, 6° comma, L.7 agosto 1990 n. 241, possa non solo esserechiesta la visione degli atti del procedimento, ma - proprio perchénello svolgimento del procedimento sia garantita l'effettiva tuteladella posizione giuridica in esame - anche la sospensione delprocedimento fino a che non sia soddisfatta la pretesa di esaminaregli atti.

Ove, infatti, il tribunale si limitasse ad ordinarela sola esibizione dei documenti e l'amministrazione potesse nelfrattempo consentire l'ulteriore corso del procedimento, il dirittodi prendere visione degli atti del procedimento di cui all'art.10, lett. a) - di certo strumentale all'esercizio del dirittodi intervento nel procedimento di cui alla successiva lett. b)- potrebbe nella sostanza essere vanificato.

Nè avrebbero pregio le argomentazioni difensivesecondo cui la richiesta di sospensione del procedimento non sarebbeancorata a dati normativi e si risolverebbe in danno di una terzapersona (il lavoratore, che ha presentato l'istanza che ha datoavvio al procedimento) e non della ricorrente.

Ad avviso del collegio, infatti, proprio l'unicitàdel diritto di accesso previsto dai capi III e V della legge ela particolare esigenza in entrambi i casi di assicurare la trasparenzadell'azione amministrativa e di favorirne lo svolgimento imparzialeper la tutela di situazioni rilevanti impongono alla amministrazionedi sospendere il procedimento e ciò al fine garantire l'effettivatutela della posizione giuridica in esame, mediante la richiestavisione degli atti.

Quanto, poi, al richiesto riconoscimento del dirittodella ricorrente di intervenire nel procedimento e dell'obbligodella amministrazione di valutare eventuali memorie presentate,deve rilevarsi che allo stato la lesione degli interessi dellaricorrente si è prodotta esclusivamente in relazione almancato accesso agli atti: non risulta, invero, che l'istanteabbia prodotto memorie. Resta, peraltro, inteso che ove la ricorrentedopo aver esaminato gli atti, presenti memorie e documenti, l'amministrazionenon potrà non valutare tali atti pena l'illegittimitàdegli atti adottati.

7. - Concludendo, alla luce delle suesposte considerazioni,il ricorso in esame deve essere accolto nel senso sopra chiaritoe, per l'effetto, deve - ai sensi dell'ultimo comma dell'art.25 L.7 agosto 1990 n. 241 - ordinarsi al direttore della sededi Pescara dell'Inail di consentire alla ricorrente l'esame tramitesanitario da essa designato degli atti richiesti e di comunicarealla stessa, con congruo avviso, la data ed il luogo in cui taliatti possono essere esaminati. Deve, inoltre, ordinarsi allo stessodi sospendere il procedimento per un periodo di tempo tale daconsentire alla ricorrente dì esaminare gli atti richiestie, ove lo ritenga, di intervenire nei predetti procedimenti.


(1) La pronunzia odierna costituisce, perquanto consta, il primo arresto giurisprudenziale sulla delicataproblematica dei rapporti tra trasparenza dell'azione amministrativae tutela della riservatezza a seguito dell'avvento della novelladel 1996 in tema di tutela dei dati personali. Dalle colonne diquesta rivista (F. CARINGELLA, Riservatezza ed accesso ai documentiamministrativi a cavallo tra parametri costituzionali ed oscillazionilegislative, in nota al provvedimento 16 settembre 1997 delGarante per la protezione dei dati personali, Foro it., 1997,III, 558) si è di recente posto l'accento sulla molteplicitàe, soprattutto, sull'imperscrutabilità degli effetti dellanormativa in parola sugli sbocchi sperimentali in sede legislativaed interpretativa al fine di sciogliere il nodo gordiano del contrastotra interesse pubblico alI'informazione e aspirazione privataalla riservatezza in ordine ai dati intimi della vita privatae relazionale.

Segnatamente, nello scrutinare le moltepliciangolazioni dello scontro tra i valori scolpiti dall'art. 21 edall'art. 2 Cost. suscettibili di potenziale rivisitazione, siè paventato il rischio di un ritorno al passato per quelche afferisce al microcosmo dei rapporti tra pubblicitàdell'azione amministrativa e privacy del singolo di voltain volta coinvolto dall'ostensione delle maglie dell'ageredei pubblici poteri. Materia, questa, che sembrava aver recuperato,dopo non pochi tormenti ermeneutici, una sua stabilitàper effetto della pronuncia dell'adunanza plenaria del Consigliodi Stato 4 febbraio 1997, n. 5, ibid., 199, la quale avevaconcluso nel senso che l'accesso, ove necessario per la cura odifesa di interessi giuridici, prevale sulla riservatezza, incontrandoil limite modale dell'eserclzio in forme meno invasive dell'estrazionedi copia integrale del documento per il quale si agisce ad exhibendum.

Ebbene, in un panorama scosso da fremiti dinovità, il tribunale amministrativo, investito dalla richiestadi un datore di lavoro di accedere alla documentazione clinicarelativa a due ex dipendenti al fine di partecipare cognitacausa ai procedimenti volti ad indennizzare i soggetti inquestione per malattie denunciate come professionali, èchiamato a dare risposta all'interrogativo immediatamente emersoall'indomani della legge sulla protezione dei dati, id estquello relativo all'ascrivibilità a quest'ultima di uneffetto parzialmente abrogativo della legge del 1990 nella partein cui, come interpretata dalla richiamata giurisprudenza, quest'ultimasancisce la prevalenza dell'accesso sulla riservatezza con i temperamentidi cui si è detto.

A sostegno dell'opzione negativa i giudicidi prime cure valorizzano il dettato dell'art. 43, cpv., L. 675/96,che fa expressis verbis salve le vigenti norme in temadi accesso ai documenti amministrativi ed agli archivi di Stato.Né assume rilievo in senso contrario la clausola di compatibilitàrecata dalla norma di cui trattasi essendo la medesima riferitaad altre disposizioni e non richiamata in via esplicita in temadi accesso. Traendo linfa da tale presupposto normativo, irrobustitodal tenore del provvedimento 19 novembre 1997 del Garante in temadi arnmissione del trattamento dei dati sensibili relativi allasalute del lavoratore da parte del datore, ilTar conclude perun verso nel senso della permanenza della giurisdizione amministrativain materia di accesso nonostante la devoluzione al giudice ordinarioda parte dell'art. 29 L. 675/96 del contenzioso relativo all'applicazionedella legge stessa, per altro verso nel senso della non incisionedei descritti equilibri tra privacy ed accesso. Poche battutevengono dedicate alla questione di ccstituzionalità diun assetto normativo che rischia di sacrificare il valore dellariservatezza: questione liquidata con la valorizzazione dellospessore costituzionale dei beni del buon andamento e dell'imparzialitàamrninistrativa alla cui protezione è funzionale il principiodi trasparenza.

Fin quì la pronuncia del giudice amministrativo.

Sul versante della tenuta del sistema è fuor di dubbioche la linea interpretativa abbracciata scongiura il rischio cheil bilanciarnento tra i valori costituzionali debba essere risoltocon un nuovo irrigidimento del sistema, ossia con la sistematicaprevalenza del diritto alla riservatezza, nel suo nocciolo duro,sul diritto di accesso e, soprattutto, sui referenti costituzionali,primo tra tutti l'art. 21 Cost., da quest'ultimo presidiati. Sifuga soprattutto il timore di una improbabile fuga verso un passatosancita dall'azzeramento di un humus sociale «semprepiù sospettoso della cultura del .segreto ed ansioso dipervenire a livelli di partecipazione democratica realrnente appaganti»(testualmente, Cons. Stato, sez. IV, 17 giugno 1991, n. 649, Urbanisticae appalti, 1997, 1218).

Il circuito argomentativo seguito dai giudiciabruzzesi, si impernia su di un approccio letterale all'art. 43della legge del 1996, che nega l'estensibilità della clausoladi compatibitità a tutte le discipline richiamate dallanorma. Più in generale, l'affermazione secondo cui la L.n. 675/96 ha lasciato tutto come prima nella materia che ci interessaappare difficilrnente sincronizzabile con l'emersione di un'impalcaturanella quale la penetrazione della sfera intima della persona devepassare per le forche caudine del consenso dell'interessato edell'autorizzazione del Garante.