RELAZIONE DI ACCOMPAGNAMENTO

Oggetto: Schema di regolamento per l'attuazione dell'art.1 della legge 15 maggio 1997, n.127, in materia di semplificazione amministrativa.

1. I principi ispiratori

L'art.1, della legge 15 maggio 1997, n.127, oggetto del presente regolamento, contiene una disposizione finalizzata a garantire la qualità giuridica della certezza alle informazioni di cui le amministrazioni si servono sia nell'ambito dell'attività di tipo autoritativo, sia di quella di prestazione.

In particolare, tale disposizione riguarda le certificazioni, un procedimento dichiarativo la cui disciplina può svolgere un ruolo rilevante sia in negativo, aumentando inutilmente la complessità burocratica, sia in positivo, semplificando i rapporti fra amministrazioni e cittadini ma garantendo al tempo stesso quelle certezze giuridiche di cui l'amministrazione ha bisogno per adottare i propri provvedimenti.

Alla luce dei criteri e princìpi direttivi indicati nell'art. 1, comma 3 della legge n. 127/1997 il regolamento è stato elaborato tenendo presente l'esigenza di tutelare due interessi pubblici ugualmente rilevanti ma spesso contraddittori: da un lato, l'interesse (che non è solo dell'amministrazione pubblica, ma dell'intera collettività) alla certezza delle informazioni sulle quali l'amministrazione fonda le proprie decisioni; dall'altro, l'interesse (che non è solo del soggetto che in quel momento entra in contatto con l'amministrazione, ma anche questo è dell'intera collettività) a ridurre la complessità dell'azione amministrativa, anche semplificando la documentazione di cui l'amministrazione si serve nell'ambito del proprio processo decisionale.

Il regolamento è quindi finalizzato soprattutto all'individuazione di istituti giuridici e modalità operative che consentano di fornire alle amministrazioni quelle medesime certezze giuridiche che oggi esse traggono quasi unicamente dai certificati e dalle certificazioni, facendo in modo però che ciò accada senza gravare o comunque gravando il meno possibile sui cittadini, intesi qui sia come persone (singole o associate), sia come soggetti economici. Sotto questo profilo sono di particolare utilità, oltre ai già citati criteri, i princìpi contenuti nell'art.18 della legge n. 241/1990, anch'essi richiamati dall'art. 1, comma 3 della legge n. 127/1997.

Peraltro, in coerenza anche con quanto previsto dall'art.1, comma 3, lett. c) della legge n. 127/1997 il regolamento intende perseguire questo obiettivo senza diventare esso stesso motivo di ulteriori, inutili appesantimenti dell'azione amministrativa e, anzi, facendo in modo che il processo di semplificazione amministrativa sia fattore di maggior efficienza non solo in sé, ma anche in quanto stimolo all'amministrazione per un diverso modo di operare e di rapportarsi con i cittadini, fondato anziché sul sospetto reciproco sull'autonomia e sulla responsabilità di tutte le parti in causa.

2. Semplificare i certificati

Come si è già accennato, sebbene l'art. 1, comma 1 della legge n. 127/1997 faccia riferimento in generale a misure di semplificazione delle norme sulla documentazione amministrativa, i criteri di cui alle lettere a) e b) del terzo comma del medesimo articolo si riferiscono in maniera specifica "all'eliminazione o riduzione dei certificati o delle certificazioni richieste ai soggetti interessati all'adozione di provvedimenti amministrativi o all'acquisizione di vantaggi, benefìci economici o altre utilità erogati da soggetti pubblici o gestori o esercenti di pubblici servizi" (lett. a), nonché "all'ampliamento delle categorie di stati, fatti, qualità personali comprovabili dagli interessati con dichiarazioni sostitutive di certificazioni" (lett. b).

Per poter procedere nel senso indicato dalle due disposizioni citate si è reso preliminarmente necessario prendere in esame le disposizioni vigenti che prevedono (sia per i fini indicati alla lett. a) dell'art. 1, cit., sia per altri fini) l'uso di certificati o certificazioni. Ciò è stato possibile solo grazie agli strumenti di ricerca e di elaborazione elettronica, che hanno consentito un'inedita ricognizione delle oltre duemila fonti normative che disciplinano l'uso, nei più diversi ambiti della vita amministrativa, di certificati e certificazioni (il periodo di riferimento delle fonti esaminate va dal 1860 al primo semestre del 1997).

Da tale ricognizione è emersa, da un lato, la necessità di una sistematizzazione, alla luce dei criteri e princìpi direttivi di cui all'art. 1, cit., delle varie categorie di certificati presenti nel nostro ordinamento; dall'altro, è emersa la conferma sul piano pratico di quanto già previsto teoricamente, ovvero che la sostituzione di un certificato è possibile solo se si garantisce in altro modo all'amministrazione una certezza giuridica pari a quella prodotta fino a quel momento dal certificato in questione.

In altri termini, l'analisi puntuale delle disposizioni in materia di certificazioni ha reso evidente anche in questo particolare settore che per semplificare l'azione amministrativa non basta eliminare passaggi procedurali, controlli o adempimenti inutili, ma bisogna altresì, nei numerosi casi in cui ci si trovi di fronte ad adempimenti non eliminabili in quanto indispensabili ai fini del corretto svolgimento del processo decisionale amministrativo, saper trovare modi diversi, più semplici, rapidi ed economici per ottenere lo stesso risultato garantito da quel particolare passaggio procedurale, istituto giuridico, etc. Nel caso dei certificati questo significa trovare il punto di equilibrio fra i due interessi generali messi in rilievo più sopra, quello alla certezza di determinate informazioni amministrative e quello alla semplificazione dell'azione dell'amministrazione, garantendoli entrambi con strumenti altrettanto efficaci dei certificati dal punto di vista dell'amministrazione, ma assai meno o per nulla onerosi dal punto di vista dei cittadini.

Va sottolineato che garantire all'amministrazione l'efficacia degli strumenti di certezza alternativi ai certificati significa garantire la realizzazione del processo di semplificazione: lo conferma la lunga vicenda di resistenze burocratiche all'utilizzazione delle dichiarazioni sostitutive di certificazioni, erroneamente ritenute non affidabili nel qualificare determinate informazioni come giuridicamente certe.

3. La tipologia dei certificati

Cerca di rispondere alle esigenze ora esposte la tipologia dei certificati che costituisce l'ossatura del regolamento.

Essa è fondata su due considerazioni di fondo. La prima riguarda la funzione dei certificati nell'ambito del processo decisionale pubblico: essi servono a fornire all'amministrazione procedente informazioni che, proprio in quanto giuridicamente certe, sono utilizzate per l'adozione di decisioni destinate ad incidere sulla sfera di diritti e di interessi dei cittadini.

È vero che talvolta le amministrazioni e lo stesso legislatore danno l'impressione di eccedere nella richiesta di informazioni (e quindi di certificati) ai cittadini. Tuttavia si è adottata una strategia di semplificazione facente perno non tanto sull'abolizione pura e semplice di determinati certificati, quanto piuttosto sulla loro eliminazione mediante sostituzione con strumenti alternativi poco o nulla onerosi per i cittadini.

Si è scelto di operare in tal modo soprattutto per motivi legati alla funzione dei certificati che, come s'è accennato, svolgono un ruolo insostituibile nel fornire alle amministrazioni informazioni che, in quanto dotate della qualità giuridica della certezza, sono sufficientemente attendibili per poter assumere in base ad esse decisioni incidenti sulla sfera di terzi. Sotto tale profilo, appare evidente che l'acquisizione o meno da parte dell'amministrazione delle informazioni veicolate dai certificati non è neutra rispetto alla decisione finale: in altri termini, poiché il processo decisionale si conforma inevitabilmente anche sulla base delle informazioni disponibili, l'eliminazione da un procedimento di un certificato (e quindi delle informazioni in esso contenute) può avere effetti sostanziali che vanno molto al di là dell'apparente tecnicità dell'intervento. Effetti che difficilmente possono essere valutati a pieno da chi, essendo estraneo all'amministrazione procedente, può proporre l'eliminazione di certificati e certificazioni unicamente sulla base di un proprio soggettivo giudizio di inutilità.

Per questo nel regolamento si è proceduto in base all'ipotesi che i certificati presi in esame (tutti previsti in atti normativi vigenti), siano da considerarsi fino a prova contraria necessari per lo svolgimento dei procedimenti cui pertengono, usando lo strumento dell'abolizione pura e semplice soltanto nei confronti di quei certificati che appaiono con tutta evidenza inutili.

Dal punto di vista dei cittadini questo approccio ottiene effetti di semplificazione maggiori di quelli prodotti dall'abolizione di un numero forzatamente ridotto di certificati, non provoca reazioni di chiusura da parte delle amministrazioni nei confronti della semplificazione ed al tempo stesso non impedisce affatto che in un momento successivo si adottino, sentite le amministrazioni interessate, provvedimenti diretti ad eliminare materialmente altri certificati che risultino non più necessari.

La seconda considerazione che ha ispirato la tipologia dei certificati qui adottata è una conseguenza logica di quanto detto finora: infatti, ipotizzare che le informazioni fornite dai certificati previsti dalle norme esaminate siano tutte necessarie alle amministrazioni procedenti non significa affatto ipotizzare anche che tali informazioni debbano necessariamente essere fornite da quei certificati. Quindi la tipologia dei certificati sulla cui base è articolato il regolamento prevede un massiccio intervento di semplificazione, a normativa invariata, grazie ad una sistematica opera di sostituzione dei certificati con strumenti alternativi poco o affatto onerosi per i cittadini.

Sono state così individuate cinque categorie di certificati, classificate sulla base della loro sostituibilità con altri strumenti o istituti giuridici:

1) certificati sostituiti con dichiarazioni sostitutive di certificazioni;

2) certificati sostituiti con la trasmissione diretta di documenti fra amministrazioni;

3) certificati sostituiti con l'esibizione di documenti di riconoscimento;

4) certificati sostituiti con atti di certezza prodotti da soggetti privati;

5) certificati non sostituibili con altri strumenti di certezza.

Utilizzando questa griglia la categoria composta dai certificati non suscettibili in alcun modo di interventi di semplificazione diventa una categoria residuale comprendente quei pochi certificati che, per il tipo di interessi individuali e collettivi coinvolti non possono facilmente essere sostituiti con altri strumenti di certezza (art. 11, comma 1). E comunque anche per questa categoria di certificati il regolamento prevede un intervento di semplificazione di tipo organizzativo (art. 11, comma 2).

Tutti gli altri certificati previsti da norme attualmente vigenti rientrano nelle altre quattro categorie e sono sostituiti con uno o più strumenti alternativi, in grado di semplificare notevolmente il rapporto del cittadino con l'amministrazione.

La tipologia dei certificati si articola dunque in cinque categorie che formano la griglia teorica su cui si articolano le misure di semplificazione previste dal regolamento. In particolare, i Capi I e II sono dedicati alle due modalità più significative di sostituzione dei certificati, cioè le dichiarazioni sostitutive di certificazioni e l'acquisizione diretta di documenti fra amministrazioni; rientra in questa ultima tipologia anche la sostituzione di certificati fondata sull'esibizione di documenti di riconoscimento, in quanto assimilata per certi aspetti all'acquisizione diretta di documenti fra amministrazioni. Il Capo III disciplina la sostituzione di certificati operata mediante atti di certezza prodotti da soggetti privati e individua la categoria residuale di certificati, quelli non sostituibili con strumenti alternativi di certezza.

Da notare infine che questa tipologia costituisce una griglia teorica ed operativa utile non solo per dare ordine in questo momento alla congerie di certificati e certificazioni già esistenti, ma anche per poter proseguire nell'azione di semplificazione del settore in maniera non episodica. Se è vero che la semplificazione amministrativa (così come più in generale la riforma dell'amministrazione) è un processo, non un evento, ne deriva che si devono fin d'ora predisporre gli strumenti teorici ed operativi per far sì che l'intervento di semplificazione rappresentato da questo regolamento non rimanga un evento isolato, ma sia piuttosto il punto di partenza per un processo di quotidiana riforma dell'agire amministrativo.

3.1. Certificati sostituiti con dichiarazioni sostitutive di certificazioni (Capo I)

La scelta di fondo operata dal regolamento in relazione al primo strumento degli strumenti sopra elencati, quello delle autocertificazioni, consiste nella modifica del sistema delle dichiarazioni sostitutive, con l'abolizione da una lato delle dichiarazioni temporaneamente sostitutive di certificazioni, e dall'altro con la riconduzione dei casi in cui è attualmente previsto il loro utilizzo a quelli in cui è previsto l'uso della dichiarazione definitivamente sostitutiva di certificazione o della dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà (a seconda se i fatti gli stati o le qualità personali dichiarati trovino o meno riscontro in registri, albi od elenchi). Per operare questo passaggio è inevitabile l'abrogazione dell'art. 3 della legge 4 gennaio 1968, n. 15 e, di conseguenza, quella del D.P.R. 25 gennaio 1994, n. 130, adottato in esecuzione di tale articolo, che viene disposta con l'art. 14, commi 2 e 3 del regolamento.

Questo intervento mira ad eliminare gli inconvenienti connessi all'utilizzo dell'istituto della dichiarazione temporaneamente sostitutiva di certificazione, che, se il procedimento in cui tale dichiarazione viene utilizzata ha effetti favorevoli per il cittadino che l'ha predisposta, non esonera quest'ultimo dall'onere della presentazione successiva dei corrispondenti certificati. Il regolamento cerca così di ridurre il più possibile non soltanto gli adempimenti posti a carico della generalità dei partecipanti ai procedimenti volti al rilascio di provvedimenti favorevoli (es., partecipanti ad un concorso pubblico), ma anche quelli gravanti su coloro che diventano gli effettivi destinatari di questi ultimi (es., vincitori del concorso).

Nel dettaglio, il Capo I del regolamento introduce le seguenti disposizioni.

L'art. 1, in applicazione dell'articolo 1, comma 3, lett. b) della legge n. 127/97, prevede l'ampliamento delle categorie di stati, fatti e qualità personali comprovabili dagli interessati mediante dichiarazioni sostitutive. In particolare, tale articolo prevede l'estensione dei casi di utilizzo delle dichiarazioni sostitutive di certificazioni aventi valore definitivo di cui all'art. 2 della legge 4 gennaio 1968. Conseguentemente alla scelta fatta relativamente all'abolizione dell'istituto della dichiarazione temporaneamente sostitutiva, in questo elenco vengono inseriti alcuni degli stati, fatti e qualità personali già individuati dal D.P.R. 25 gennaio 1994, n.130 come comprovabili soltanto temporaneamente da una dichiarazione dell'interessato, più alcuni altri stati, fatti e qualità personali per i quali non esistevano specifiche indicazioni normative al riguardo.

Il comma 2 rafforza la portata delle disposizioni di cui al comma 1 per i procedimenti di competenza delle istituzioni scolastiche ed universitarie, della motorizzazione civile e dei comuni. Dato infatti che la richiesta di certificati da parte di queste amministrazioni è quantitativamente molto elevata, il suo superamento può avere un impatto semplificativo molto importante e per questo viene previsto che queste amministrazioni non possano richiedere ai cittadini certificati, estratti o attestati di qualsiasi tipo, ma possano acquisire la conoscenza degli stati, dei fatti o delle qualità personali in essi contenuti solamente a mezzo di dichiarazioni sostitutive o dell'acquisizione diretta di certificati di cui all'art. 18, commi 2 e 3 della legge 7 agosto 1990, n. 241.

L'art. 2 compie un passo ulteriore verso la realizzazione dell'esigenza di semplificazione sopra richiamata. In particolare, il comma 1 di tale articolo introduce una disposizione di chiusura in base alla quale tutti gli stati, fatti e qualità che non risultano inseriti fra quelli comprovabili con dichiarazioni definitivamente sostitutive di certificazioni possono comunque essere dichiarati in via definitiva dall'interessato attraverso una dichiarazione sostitutiva dell'atto di notorietà, così da escludere in ogni caso per quest'ultimo l'onere di presentazione successiva della documentazione richiesta. Rispetto alla portata semplificativa di questa disposizione si potrebbe obiettare che la dichiarazione sostituiva di atto di notorietà richiede, a differenza della dichiarazione temporaneamente sostitutiva di certificazione, l'autentica della sottoscrizione, risultando per questo verso più onerosa per il cittadino. Questa obiezione, però, è superata dalla considerazione che la legge 16 giugno 1998, n. 191 prevede l'abolizione dell'obbligo di autentica della sottoscrizione anche per le dichiarazioni sostitutive di atto di notorietà, qualora le stesse siano presentate contestualmente ad un'istanza; e generalmente la presentazione delle dichiarazioni temporaneamente sostitutive è prevista proprio in casi di questo tipo.

Il comma 2 risolve in modo estensivo alcuni dubbi interpretativi sorti nell'applicazione della legge 4 gennaio 1968, n. 15 e finora risolti, almeno a livello statale, solo attraverso l'emanazione di circolari. In particolare, viene chiarito che il contenuto della dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà può essere relativo anche a stati, fatti e qualità personali relativi a soggetti diversi dal dichiarante, purché rientranti nella sfera diretta di conoscenza dello stesso, nonché alla conoscenza del fatto che la copia di una pubblicazione è conforme all'originale. Quest'ultima previsione, in particolare, serve a semplificare gli adempimenti relativi ai concorsi pubblici in cui sia prevista la presentazione di titoli, superando l'esigenza di autenticare le copie degli stessi.

Per evitare che il ricorso alla dichiarazione sostitutiva dell'atto di notorietà faccia diminuire la certezza dei dati su cui l'amministrazione si basa per adottare le proprie decisioni, il comma 3 introduce delle particolari modalità di controllo delle dichiarazioni in questione ed il comma 4 prevede delle, sia pur limitate, eccezioni nel ricorso ad esse.

Gli articoli da 3 a 6 completano il Capo I del regolamento, trasponendo, tra l'altro, nel testo di quest'ultimo alcune disposizioni già contenute nel D.P.R. 25 gennaio 1994, n. 130 ed escludendo dunque le stesse dall'abrogazione del testo regolamentare che le conteneva. Le uniche novità introdotte in questi articoli riguardano una nuova disciplina relativa alla dichiarazione dei soggetti impediti alla sottoscrizione (art. 4) nonché la possibilità di applicare le modalità previste per i cittadini italiani in materia di autocertificazione non più soltanto ai cittadini dell'UE, ma anche ai cittadini extracomunitari residenti in Italia anche se limitatamente ai casi di cui si tratti di comprovare stati, fatti e qualità personali certificabili o attestabili da parte di soggetti pubblici o privati italiani (art. 5); e la necessità per le amministrazioni di inserire l'ammonizione del dichiarante ai sensi dell'art. 26 della legge 4 gennaio 1968, n. 15 nei moduli da esse predisposti per la presentazione delle dichiarazioni sostitutive (art. 6).

3.2. Certificati sostituiti con l'acquisizione diretta di documenti (Capo II)

Il Capo II disciplina una categoria molto rilevante nell'ambito della tipologia degli strumenti sostitutivi di certificati, cioè la trasmissione diretta di documenti fra amministrazioni. Innanzitutto, nella prima parte dell'art. 7, il regolamento ribadisce l'obbligo per le amministrazioni, già previsto dall'art. 18, commi 2 e3 della legge 7 agosto 1990, n. 241, di acquisire direttamente i certificati relativi a stati, fatti o qualità personali risultanti da albi o da pubblici registri tenuti o conservati da esse stesse o da altra pubblica amministrazione, specie nel caso in cui l'interessato non sia in grado o non intenda servirsi dello strumento dell'autocertificazione. La previsione di un onere di diretta acquisizione dei certificati da parte dell'amministrazione procedente si giustifica sia con la relativa facilità di individuazione dell'amministrazione che rilascia il certificato, sia con la constatazione della tendenza ad una sempre più diffusa informatizzazione dei registri pubblici, che rende più agevole la acquisizione diretta dei dati in essi contenuti.

Comunque, per evitare che tale disposizione si risolva in un appesantimento dell'attività amministrativa e, soprattutto, secondo quanto disposto dall'art. 1, comma 3, lett. c) della legge n. 127/97, che essa comporti oneri o ritardi nell'adozione dell'atto amministrativo, il regolamento prevede che "In tutti i casi in cui l'amministrazione procedente acquisisce direttamente certificazioni relative a stati, fatti e qualità personali presso l'amministrazione competente per la loro certificazione, il certificato può essere sostituito da qualsiasi documento idoneo ad assicurare la certezza della sua fonte di provenienza" (art. 3, comma 2). Tale documento, secondo la definizione che ne viene data all'art. 7, comma 6 del regolamento, può essere sia su supporto cartaceo sia, grazie anche all'attuazione dell'art.15, comma 2 della legge n. 59/1997, e del D.P.R. 10 novembre 1997, n. 513, su supporto elettronico.

Inoltre, in conformità con le disposizioni normative da ultimo citate e onde evitare inutili duplicazioni nei flussi comunicativi tra amministrazioni, nel comma 3 viene previsto che la trasmissione ad una pubblica amministrazione di documenti tramite fax soddisfa in pieno il requisito della forma scritta e non deve essere seguita dalla trasmissione in originale del documento.

Il motivo per cui, pur ampliando notevolmente l'uso delle autocertificazioni, viene al tempo stesso riconosciuto uno spazio ancora più ampio all'acquisizione diretta di documenti tra amministrazioni risiede nella considerazione che, per quanto meno onerose dei certificati, tuttavia anche le autocertificazioni sono un istituto giuridico che risente di quella vecchia impostazione del rapporto fra amministrazione e cittadini secondo la quale è il cittadino che deve fornire le informazioni di cui l'amministrazione ha bisogno per poter mandare avanti il procedimento. Che si tratti di certificati da richiedere presso altri uffici pubblici o di autocertificazioni da redigere autonomamente, l'impostazione non cambia, spetta pur sempre al cittadino fornire le informazioni, non all'amministrazione procurarsele da altre amministrazioni.

Le autocertificazioni, tanto più con le agevolazioni introdotte proprio dalla legge n. 127/1997, sono certamente in questa fase uno strumento prezioso per la semplificazione del rapporto dei cittadini con l'amministrazione, tant'è vero che nel regolamento se n'è ulteriormente ampliato l'uso. E comunque una differenza qualitativa fondamentale fra certificati ed autocertificazioni sta nel fatto che accettare queste ultime significa per le amministrazioni dare fiducia ai cittadini, riconoscere loro uno status di responsabilità e di autonomia che di per sé, indipendentemente dalla semplificazione che esse comportano, vale a qualificare le autocertificazioni come uno strumento importante per un diverso modo di porsi dell'amministrazione nei confronti dei cittadini.

Nonostante queste considerazioni, però, in uno Stato bene ordinato e tecnologicamente aggiornato la maggior parte delle informazioni (ivi comprese quelle giuridicamente certe) di cui le amministrazioni hanno bisogno per la propria attività dovrebbero essere trasmesse direttamente da un'amministrazione all'altra. Per far questo, naturalmente, sono necessari diversi interventi, alcuni già realizzati (come il riconoscimento del valore legale degli atti in forma elettronica), altri in corso di realizzazione, come il potenziamento delle reti informatiche e telematiche, l'uniformizzazione dell'hardware e del software, la formazione del personale all'uso di informazioni su supporto elettronico anziché cartaceo, e così via. Poiché sono tutte misure che non potranno essere realizzate in poco tempo (anche perché si scontrano con mentalità antiquate ed abitudini consolidate) è inevitabile in questa fase e probabilmente ancora per un periodo non breve fare affidamento sulle autocertificazioni per sostituire i certificati e semplificare il rapporto dei cittadini con le amministrazioni.

Ma l'obiettivo verso cui tendere, quello che realmente semplificherebbe la vita a milioni di persone e soggetti economici è la trasmissione diretta di informazioni, ivi comprese quelle dotate della qualità giuridica della certezza, fra le amministrazioni. Per questo, coerentemente con la concezione già esposta della riforma come processo, il regolamento è strutturato in modo che man mano che procederà lo sviluppo della telematica nell'amministrazione sarà possibile semplificare ulteriormente il rapporto dei cittadini con l'amministrazione senza dover intervenire con nuove norme, ma semplicemente sostituendo le autocertificazioni di cui agli artt. 1 e 2 del regolamento con la trasmissione diretta di cui al Capo II.

Per quanto riguarda poi i successivi articoli di questo Capo, occorre brevemente ricordare che l'art. 8 ha lo scopo di ridurre la richiesta e l'utilizzo dei certificati da parte delle amministrazioni ai soli casi in cui i dati in essi contenuti siano tutti effettivamente necessari sulla base delle disposizioni di legge e di regolamento che disciplinano l'attività dell'amministrazione, in relazione allo svolgimento delle sue funzioni istituzionali. In particolare, l'articolo mira a evitare che per la comunicazione dei dati necessari all'amministrazione procedente vengano utilizzati certificati contenenti anche dati ulteriori, soprattutto se questi appartengono alla categoria dei dati sensibili previsti dalla legge n. 675/1996 (si pensi ad esempio all'utilizzo del certificato di assistenza al parto per le comunicazioni relative all'iscrizione nel registro delle nascite).

Infine, l'art. 9 prevede che l'acquisizione degli estratti di nascita avvenga limitatamente ai procedimenti che riguardano la modifica dello stato civile ed esclusivamente d'ufficio, attraverso l'acquisizione diretta degli stessi da parte dell'amministrazione interessata.

3.3. Certificati sostituiti con l'esibizione di documenti di riconoscimento (Capo II)

L'art. 7 del regolamento riguarda anche una categoria di strumenti sostitutivi di certificati che per certi aspetti può essere assimilata all'acquisizione diretta di documenti da parte delle amministrazioni, quella prevista dall'art. 3, comma 1 della legge n.127/1997, secondo il quale "I dati relativi al cognome, nome, luogo e data di nascita, cittadinanza, stato civile e residenza, attestati in documenti di riconoscimento in corso di validità, hanno lo stesso valore probatorio dei corrispondenti certificati".

Alla semplificazione introdotta dall'esibizione di un documento di riconoscimento in luogo di uno o più certificati viene dal regolamento aggiunta un'ulteriore semplificazione di tipo operativo, prevedendo che in tali casi la registrazione dei dati avviene attraverso l'acquisizione della copia fotostatica del documento stesso, ancorché non autenticata, secondo le modalità previste dall'art. 3, comma 11 della legge 15 maggio 1997, n. 127, come modificato dalla legge 16 giugno 1998, n. 191 (art. 7, comma 4).

In termini di onerosità per il cittadino l'esibizione di un documento di riconoscimento costituisce uno strumento di semplificazione che si colloca in posizione intermedia fra l'autocertificazione e la trasmissione diretta di informazioni fra amministrazioni. E' meno oneroso dell'autocertificazione in quanto non comporta la materiale redazione della dichiarazione sostitutiva, ma semplicemente l'esibizione del documento al dipendente competente a ricevere la documentazione; tuttavia è più oneroso della trasmissione diretta di informazioni perché comporta comunque per il cittadino una presenza fisica presso l'ufficio, con relative perdite di tempo. Inoltre, sia rispetto alle autocertificazioni sia rispetto alla trasmissione diretta fra amministrazioni l'esibizione di un documento di riconoscimento presenta (nella sua forma attuale) un limite evidente di contenuto, in quanto con le altre due modalità è possibile sostituire tutti i certificati, mentre con lo strumento in esame i certificati sostituibili sono solo quei pochi indicati nella disposizione in esame.

Nonostante la sua apparente modestia, però, dal punto di vista dell'intervento di semplificazione amministrativa nel suo complesso il ruolo di questo strumento potrebbe alla fine dare risultati maggiori del previsto, purché inserito in una strategia di intervento che tenga conto di diversi fattori.

In primo luogo, non va trascurato il fatto che l'esibizione di un documento di riconoscimento vale a sostituire, secondo quanto previsto dalla legge in esame, alcuni fra i più diffusi certificati anagrafici, quelli che ogni anno vengono richiesti in milioni di esemplari. L'impatto quantitativo in termini di semplificazione potrebbe dunque essere notevole.

In secondo luogo, va tenuto conto che l'art. 3, comma 10 della legge n.127/1997 prevede il rilascio di carte di identità non più su supporto magnetico ma, secondo le modifiche recentemente introdotte, su supporto informatico. Questo tipo di supporto presenta, fra gli altri, il vantaggio di poter registrare un numero di informazioni assai maggiore degli attuali documenti di riconoscimento su supporto cartaceo (ma anche di quelli su supporto magnetico); inoltre, essendo più difficile da contraffare, esso fornisce alle amministrazioni maggiori garanzie di attendibilità.

In prospettiva, quindi, sempre nell'ottica di un processo di semplificazione che va avanti, può essere opportuno investire fin d'ora su questa modalità di semplificazione, facendo in modo che essa si diffonda e venga accettata dai cittadini e dall'amministrazione; man mano che nei prossimi anni procederà la sostituzione delle vecchie carte d'identità con quelle (molto più capienti) su supporto informatico sarà così possibile ampliare la gamma di certificati sostituibili mediante l'esibizione di un documento di riconoscimento, semplificando così ulteriormente il rapporto fra cittadini e amministrazioni.

Comunque, indipendentemente dagli sviluppi in materia di carta d'identità su supporto informatico, è ugualmente importante evitare che la disposizione di cui all'art. 3, comma 1 della legge n.127/1997 subisca la sorte dell'identica disposizione di cui all'art. 5 della legge n.15/1968, rimasta sostanzialmente disapplicata per le resistenze dell'amministrazione ad accettare che quanto affermato in un documento di riconoscimento potesse sostituire uno o più certificati.

È necessario che ciò non avvenga in primo luogo per una ragione pratica già accennata, ovvero per l'impatto quantitativo in termini di semplificazione che potrebbe avere la sistematica, quotidiana sostituzione di milioni di certificati anagrafici con la semplice esibizione di un documento di riconoscimento.

In secondo luogo per una ragione simbolica. I cittadini italiani sono abituati da generazioni a dover presentare negli uffici pubblici ogni sorta di documenti; rientrano fra questi anche le autocertificazioni, che pure sotto altri profili sono certamente un fattore di semplificazione. In attesa del momento in cui le amministrazioni non chiederanno più nulla o quasi al cittadino e si procureranno esse stesse le informazioni per trasmissione diretta fra uffici, il passaggio intermedio rappresentato dall'esibizione di un documento potrebbe essere simbolicamente molto significativo.

Al cittadino non verrebbe chiesto né di portare certificati prodotti da altri uffici né di sottoscrivere dichiarazioni sostitutive di certificazioni, ma semplicemente di mostrare un documento, un gesto consueto di identificazione. All'amministrazione, d'altro canto, non viene chiesto di dare fiducia solo al cittadino come accade nel caso delle autocertificazioni, ma di dare fiducia sia all'amministrazione che ha rilasciato il documento (e questo dovrebbe essere scontato), sia al cittadino in quanto detentore del documento stesso (ma rimane salva la facoltà di verificare la veridicità dei dati contenuti nel documento di riconoscimento, art. 3, comma 1 della legge n. 127/1997): quindi dal punto di vista dell'amministrazione la sostituzione di certificati mediante esibizione di un documento dovrebbe essere uno strumento di semplificazione più attendibile delle autocertificazioni e, come s'è già detto, sostanzialmente assimilabile all'acquisizione diretta di documenti da altre amministrazioni, dal momento che il documento di riconoscimento proviene appunto da un'altra amministrazione.

Se, nonostante tutto, le amministrazioni hanno disapplicato per anni l'analoga disposizione di cui all'art. 5 della legge n. 15/1968, ciò è stato dovuto anche alla mancanza di un'adeguata opera di sostegno di tale disposizione. Si tratta evidentemente di un problema di carattere più generale, che riguarda tutte le iniziative di riforma e, quindi, anche quelle riguardanti la semplificazione; ma il caso della semplificazione attuata mediante esibizione di un documento in luogo di certificati è sotto questo profilo paradigmatico.

Affinché questo strumento di semplificazione divenga di uso comune non è necessario attendere, come nel caso della trasmissione diretta di documenti fra amministrazioni, la realizzazione di complessi e costosi interventi strutturali; l'accettazione da parte delle amministrazioni e dei cittadini di questa modalità di semplificazione non costa nulla, si può realizzare fin da subito e non richiede ulteriori riforme, eccettuata quella più difficile da attuare, cioè un cambiamento di mentalità e di atteggiamento. In sostanza, l'unico strumento che può rendere operativa questa modalità di semplificazione amministrativa è una massiccia campagna di comunicazione pubblica diretta da un lato verso i dipendenti pubblici, dall'altro verso i cittadini.

Ai dipendenti deve essere ricordato che l'art. 3, comma 1 della legge n.127/1997 vieta di chiedere certificati attestanti stati o fatti contenuti nel documento di riconoscimento esibito e che l'art.7, comma 5 del regolamento estende anche a questa fattispecie il reato di violazione dei doveri di ufficio di cui allo stesso art. 3, comma 4, della legge citata; ma oltre a mettere in rilievo questo profilo la comunicazione pubblica interna (cioè quella rivolta ai dipendenti) deve svolgere anche un ruolo formativo, aiutando i dipendenti a comprendere i profili teorici e pratici di queste e di altre forme di semplificazione, spiegando soprattutto perché determinati certificati possono essere sostituiti dall'esibizione di un documento o da un'autocertificazione senza che questo comporti responsabilità per il dipendente.

La stessa valenza formativa deve avere la comunicazione pubblica diretta ai cittadini, che devono essere sia informati su questa "nuova" possibilità di semplificazione, sia incoraggiati ad usarla; inoltre, devono anche essere informati sui rimedi in caso di rifiuto. Fra questi potrebbe esservi la costituzione di un punto di riferimento nazionale, una sorta di "Osservatorio sulla semplificazione amministrativa" presso il Dipartimento (eventualmente gestito anche in collaborazione con associazioni di categoria e di cittadini), che abbia sufficiente autorevolezza per poter intervenire ottenendo il rispetto di quanto previsto in materia dalla legge e dal regolamento.

3.4. Certificati sostituiti con atti di certezza prodotti da soggetti privati e certificati non sostituibili con altri strumenti di certezza (Capo III)

Alle tre grandi categorie di strumenti per la sostituzione di certificati ad ampio raggio disciplinate dai Capi I e II si affianca un'altra categoria di certificati e certificazioni.

Si tratta di quei certificati che non possono essere sostituiti con altri strumenti in grado di fornire certezze giuridiche dotate dello stesso grado di attendibilità. Il regolamento colloca in questa categoria i "certificati medici, sanitari, veterinari, di origine, di conformità CE, di marchi o brevetti che non possono essere sostituiti da altro documento, salvo diverse disposizioni della normativa di settore" (art. 11, comma 1).

Gli interessi individuali e collettivi connessi con le certezze giuridiche di cui sono portatori tali certificati sono tali da non consentire una semplificazione basata sulla loro sostituzione con altri strumenti di certezza né, tantomeno, sulla loro eliminazione dall'ordinamento. Si possono però introdurre forme di semplificazione organizzativa, riguardanti cioè diverse modalità per la richiesta e l'utilizzo di tali certificati (un esempio in tal senso è l'art. 11, comma 2, relativo all'acquisizione di certificati medici da parte delle segreterie delle scuole).

In sostanza, il caso di questa categoria residuale di certificati non sostituibili con altri strumenti di certezza si colloca all'estremo opposto rispetto alle categorie di cui ai Capi I e II, per le quali le esigenze di semplificazione e quelle di certezza erano conciliabili attraverso un intervento di eliminazione di certificati per sostituzione con strumenti più agili e meno onerosi per i cittadini. In questo caso, viceversa, gli interessi cui fanno riferimento i certificati in questione sono tali per cui non essendo le due esigenze conciliabili deve prevalere quella di certezza.

4. Disposizioni finali (Capo IV)

Rientrano in questo ultimo Capo alcune disposizioni in materia di controllo delle dichiarazioni sostitutive di certificazioni, un intervento di revisione terminologica riguardante i certificati di abilitazione e un intervento di abrogazione riguardante alcune norme contrastanti con lo schema generale delineato dal regolamento.

Per quanto riguarda le prime, esse si rendono necessarie per assicurare la credibilità dello strumento dell'autocertificazione. Questo, infatti, si basa su un reciproco rapporto di fiducia fra cittadino ed amministrazione, ma anche sulla certezza che i dati dichiarati siano sempre suscettibili di verifica. Di questo punto si occupa in particolare l'art. 12 del regolamento, con i commi 1 e 2, che prevedono che l'amministrazione effettui idonei controlli, anche a campione, sulle dichiarazioni presentate. Non viene richiesto, dunque, il controllo di ogni dichiarazione sostitutiva, ma si mira ad instaurare negli interessati la certezza dei controlli e della possibilità del loro esperimento. Le disposizioni del comma 3, invece, che vanno lette congiuntamente con quelle dell'art. 5, comma 2, sono rivolte a garantire la possibilità dell'imputazione della responsabilità penale prevista dall'art. 26 della legge 4 gennaio 1968, n. 15 a carico del dichiarante per la non veridicità delle dichiarazioni, anche nei casi in cui non è prevista l'autentica della sottoscrizione. Inoltre, esse prevedono anche la sanzione non penale della decadenza dai benefici acquisiti con le dichiarazioni non veritiere.

Relativamente al secondo intervento, invece, occorre notare come le norme che prevedono l'utilizzo dei certificati da esso interessati fanno in realtà riferimento non tanto ad atti amministrativi di certezza, quanto piuttosto, a seconda dei casi, a diplomi conseguiti al termine di specifici corsi oppure a patentini necessari per lo svolgimento di determinate attività. Per questo motivo si propone di eliminare la previsione normativa di certificati di abilitazione, sostituendo gli stessi, a seconda dei casi, con appositi diplomi o con patentini.

Per quanto riguarda il terzo intervento, infine, esso si limita a rendere esplicita, in conformità con quanto previsto dall'art. 1, comma 3, lett. d) l'indicazione delle norme abrogate perché incompatibili con la nuova disciplina introdotta dal regolamento. È da segnalare, in particolare, oltre alla abrogazione dell'art. 3 della legge 4 gennaio 1968, n. 15, di cui già in precedenza si sono ricordati i motivi, anche l'abrogazione dell'art. 27 della stessa legge, avente lo scopo di eliminare le limitazioni da esso previste per il ricorso alle dichiarazioni sostitutive per i pubblici concorsi e per la celebrazione del matrimonio.

SI/rel - 29 sett.1998