Garante per la protezione
    dei dati personali


Accesso da parte di consiglieri regionali a cartellecliniche e certificati medici altrui

PROVVEDIMENTO DEL 25 LUGLIO 2013

Registrodei provvedimenti
 n. 369 del 25 luglio 2013

IL GARANTE PER LA PROTEZIONE DEI DATI PERSONALI

Nella riunione odierna, inpresenza del dott. Antonello Soro, presidente, della dott.ssa Augusta Iannini,vice presidente, della prof.ssa Licia Califano e della dott.ssa GiovannaBianchi Clerici, componenti e del dott. Giuseppe Busia, segretario generale;

Viste le segnalazionipervenute all'Autorità in ordine alla liceità di richieste di accesso diconsiglieri regionali a cartelle cliniche e certificati medici di specificiindividui;

Visti gli artt. 154, comma1, lett. c) e 143, comma 1, lett. b) del Codice in materia di protezione deidati personali (d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196, di seguito "Codice");

Visto l'art. 25, comma 4,della legge n. 7 agosto 1990, n. 241;

Acquisito il parere dellaCommissione per l'accesso ai documenti amministrativi presso la Presidenza delConsiglio dei Ministri (nota DICA 0011449 P-4.8.1.8.4 del 23 maggio 2013);

Vista la documentazione inatti;

Viste le osservazionidell'Ufficio formulate dal segretario generale ai sensi dell'art. 15 delregolamento del Garante n. 1/2000;

Relatore la prof.ssa LiciaCalifano;

PREMESSO

Sono pervenute all'Autoritàalcune segnalazioni in ordine alla liceità di richieste di accesso da parte diconsiglieri regionali a cartelle cliniche e certificati medici di specificiindividui. Tali istanze di accesso sono formulate sulla base delle pertinentidisposizioni degli statuti regionali che attribuiscono ai consiglieri regionaliil diritto di ottenere dagli uffici regionali, da enti, istituzioni o agenzieregionali, nonché da società partecipate dalla Regione informazioni e documentiutili all'espletamento del loro mandato (cfr. nel caso di specie art. 30, comma3, dello Statuto della Regione Emilia-Romagna e art. 30, comma 1, dello Statutodella Regione Campania).

In particolare, in un caso,l'istanza del Consigliere della Regione Emilia-Romagna è volta ad ottenerel'accesso alla cartella clinica di un paziente sottoposto a trattamentosanitario obbligatorio detenuta da un'azienda sanitaria locale del Serviziosanitario regionale; in un altro caso la richiesta, avanzata dal Presidente delConsiglio Regionale della Campania, riguarda i nominativi del personale medicoe infermieristico impiegato, a partire dall'anno 2000, presso le aziendesanitarie locali, le aziende ospedaliere e i presidi ospedalieri campani egiudicato inabile a svolgere mansioni specifiche, corredati dall'indicazionedegli organi di accertamento dello stato invalidante e della relativacomposizione, nonché di copia delle certificazioni di invalidità.

Sui rapporti tra il dirittodi accesso dei consiglieri, in particolare comunali e provinciali, agli atti eai documenti in possesso dell'amministrazione di riferimento e la disciplinasulla protezione dei dati personali il Garante si è già pronunciato in diverseoccasioni adottando diversi pareri e note di chiarimenti (cfr. tra gli altrinota 20 maggio 1998;comunicato stampa 9 giugno 1998; parere 10 giugno 1998; nota 8 giugno 1999; nota 8 febbraio 2001; nota 4 aprile 2001; Provv. 14 luglio 2005).

Il Garante (v., inparticolare, nota del 20 maggio 1998 cit.), ha evidenziato in più occasioni cheil diritto di accesso riconosciuto ai titolari di cariche elettive èdirettamente funzionale non tanto a un interesse personale del consigliere,quanto alla cura di un interesse pubblico connesso al mandato conferito e,quindi, alla funzione di rappresentanza della collettività. Tale diritto ha unaratio diversa, quindi, da quella che contraddistingue l'ulteriore diritto diaccesso ai documenti amministrativi che è riconosciuto ai sensi degli art. 22 ess. della legge 7 agosto 1990, n. 241 a "chiunque sia portatore di uninteresse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazionegiuridicamente tutelata e collegata al documento" al quale è richiestol'accesso (v. art. 2 d.P.R. 12 aprile 2006, n. 184).

In linea generale, quindi,la finalizzazione dell'accesso all'espletamento del mandato costituisce, altempo stesso, il presupposto che legittima l'accesso e che ne delimita, però,la portata. Da ciò discende che il consigliere non deve dimostrare, in basealle norme comuni sull'accesso, l'esistenza di un interesse giuridicamenterilevante, essendo sufficiente che rappresenti l'effettiva utilità dellenotizie e delle informazioni richieste rispetto al mandato (cfr. ex multisConsiglio di Stato, sez. V, 26 settembre 2000 n. 5109; 2 aprile 2001, n. 1893;4 maggio 2004, n. 2716; 11 maggio 2004, n. 2966; 9 dicembre 2004, n. 7900; 20ottobre 2005, n. 5879).

Quanto all'individuazionedelle notizie e informazioni utili alle quali può essere consentito l'accesso,deve farsi riferimento  a tutti gli atti e ai dati che possano essereeffettivamente utili allo svolgimento dei compiti del consigliere e alla suapartecipazione alla vita politico-amministrativa dell'ente. Ciò anche al finedi permettere di valutare, con piena cognizione, la correttezza e l'efficaciadell'operato dell'amministrazione, nonché per esprimere un voto consapevolesulle questioni di competenza del Consiglio e per promuovere le iniziative chespettano ai singoli rappresentanti del corpo elettorale locale (cfr., adesempio, Consiglio di Stato, sez. V, 17 settembre 2010, n. 6963).

Dal canto suo,l'amministrazione destinataria dell'istanza, cui spetta entrare nel meritodella valutazione della richiesta -eventualmente sindacabile dal giudiceamministrativo- essendo l'unico soggetto competente ad accertare l'ampia equalificata posizione di pretesa del consigliere all'ottenimento delleinformazioni ratione officii, è tenuta a rispettare i principi di pertinenza enon eccedenza dei dati personali trattati e, quando la richiesta di accessoriguarda dati sensibili, la loro indispensabilità, consentendo nei singoli casil'accesso alle sole informazioni che risultano indispensabili per losvolgimento del mandato (artt. 11 e 22 del Codice).

La disciplina sullaprotezione dei dati personali, con riferimento al trattamento di dati sensibilieffettuato da soggetti pubblici, considera infatti di rilevante interessepubblico il trattamento delle sole informazioni "indispensabili" allosvolgimento della funzione di controllo, di indirizzo politico o di sindacatoispettivo e "per l'accesso a documenti riconosciuto dalla legge e dairegolamenti degli organi interessati per esclusive finalità direttamenteconnesse all'espletamento di un mandato elettivo", quale quello -appunto-dei consiglieri regionali (art. 65, comma 4, lett. b), del Codice). In base atale disposizione pertanto, il diritto di accesso a dati sensibili da parte deiconsiglieri regionali incontra un limite nel rispetto dei principi diindispensabilità e di diretta riconducibilità alla funzione perseguita (artt.20 e 22, commi 3 e 5, del Codice).

Il rispetto di taliprincipi deve essere particolarmente accurato quando l'istanza di accesso delconsigliere ha a oggetto, come nel caso di specie, documentazione sanitariariferita a soggetti identificati o identificabili in quanto tale documentazionecontiene informazioni per il cui utilizzo l'ordinamento prevede un particolareregime di tutela. La protezione dei dati di carattere personale, conparticolare riferimento a quelli attinenti alla salute, gioca infatti un ruolofondamentale per l'esercizio del diritto al rispetto della vita privata efamiliare garantito dall'art. 8 della Convenzione europea per la salvaguardiadei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali. Come ha rilevato la Corteeuropea dei diritti dell'uomo, il rispetto del carattere confidenziale delleinformazioni idonee a rivelare lo stato di salute costituisce un principioessenziale del sistema giuridico di tutti i Paesi europei aderenti allaConvenzione. Ciò, non soltanto al fine di proteggere la vita privata dellepersone malate ma anche di salvaguardare la fiducia di queste nei confronti delpersonale medico e dei servizi sanitari in generale (cfr. CEDU, Z v. Finland,sentenza 25 febbraio 1997).

In tale quadro, va rilevatoche anche la giurisprudenza amministrativa ha introdotto alcuni bilanciamentiin ordine al concreto esercizio del diritto di accesso del consigliere comunaleo provinciale individuando alcune limitazioni nelle modalità di esercizio ditale diritto. stato precisato, in particolare, che le istanze di accesso deiconsiglieri non possono eccedere i limiti della proporzionalità e dellaragionevolezza (cfr. T.A.R. Sardegna, sez. I, 16 gennaio 2008, n. 32; Consigliodi Stato, sez. V, 13 novembre 2002, n. 6293; 2 settembre 2005, n. 4471; sez.IV, 21 agosto 2006, n. 4855; 28 dicembre 2007, n. 6742) e che non sono inerentialle funzioni di indirizzo e controllo politico-amministrativo demandate alconsigliere dalla legge richieste di accesso che, per il numero degli atti richiestie per l'ampiezza della loro formulazione, si traducano in forme di controllospecifico e minuzioso su singoli atti dell'ente di riferimento (cfr. Consigliodi Stato, sez. V, 28 novembre 2006, n. 6960).

Ulteriori specifichelimitazioni derivano dalla necessità di coordinare il generale diritto diaccesso spettante al consigliere comunale o provinciale con altre normevigenti, come quelle che tutelano il segreto delle indagini penali o lasegretezza della corrispondenza e delle comunicazioni, nonché dal rispetto deldovere di segreto "nei casi espressamente determinati dalla legge", edei "divieti di divulgazione dei dati personali" (nota del Garantedel 20 maggio 1998 cit.; cfr. anche Consiglio di Stato, sez. V, 26 settembre2000, n. 5109 e Cassazione penale, 11 febbraio 2002, n. 9331 in relazione adistanze di accesso aventi ad oggetto tabulati telefonici, nonché Consiglio diStato, sez. V, 2 aprile 2001, n. 1893 e TAR Lombardia, Milano, sez. I, 12gennaio 2010, n. 17 in relazione a pareri legali e memorie difensive richiestidall'amministrazione a legali e professionisti nell'ambito di iniziativecontenziose).

Considerazioni analoghe aquelle sopra richiamate in relazione ai consiglieri comunali o provinciali, peri profili strettamente riconducibili alla protezione dei dati personali,possono essere formulate anche con riguardo al diritto di accesso attribuito aiconsiglieri regionali dalle pertinenti disposizioni degli statuti regionali chericonoscono a tali soggetti, ai fini dell'espletamento del loro mandato, ildiritto di ottenere dagli uffici della Regione, dagli enti e dalle aziende daessa istituiti informazioni e documenti utili all'espletamento del loromandato.

OSSERVA

Ciò premesso, seppure tra icompiti affidati all'Autorità non rientra quello di autorizzare o di negarel'accesso ai documenti amministrativi, si ritiene tuttavia opportunoevidenziare taluni profili riguardanti il trattamento dei dati personaliattinenti alla salute effettuato dalle amministrazioni destinatarie delleistanze -sottoposte all'attenzione del Garante nelle predette segnalazioni-avuto riguardo alla peculiare tipologia di atti e documenti oggetto dellerichieste di accesso avanzate nel caso di specie dai consiglieri regionali;atti e documenti che contengono informazioni particolarmente delicate, facendoriferimento a patologie psichiatriche o allo stato di inabilità di personeidentificate o identificabili, dalla cui circolazione in contesti diversi daquello sanitario può derivare un grave pregiudizio per la vita privata e ladignità personale degli interessati.

Con riferimento ad entrambii casi segnalati, le richieste dei consiglieri regionali possono esserelegittimamente accolte dalle amministrazioni destinatarie delle istanze soloove siano utilmente ricondotte alle "esclusive" finalità di rilevanteinteresse pubblico "direttamente connesse all'espletamento di un mandatoelettivo". Tali richieste concernenti, in un caso, una cartella clinica diun soggetto determinato e, nell'altro, certificazioni sanitarie riferite aspecifici individui, hanno a oggetto documentazione medico-sanitaria per lequali specifiche disposizioni prevedono particolari limitazioni all'accesso daparte di persone diverse dagli interessati che si aggiungono ai comuni obblighidi rispetto del segreto professionale del medico (v. art. 622 c.p.; art. 200c.p.p.; artt. 10, 11 e 12 del codice di deontologia medica e, con specificoriferimento ai provvedimenti in materia di idoneità alla specifica mansionelavorativa, artt. 25, comma 1, lett. c) e d) e 41, commi 6 e 6-bis e 53 d.lg. 9aprile 2008, n. 81).

Le richieste avanzate daiconsiglieri regionali della Campania e dell'Emilia-Romagna di valutare conpiena cognizione di causa la correttezza e l'efficacia dell'operatodell'amministrazione e di accedere, a tale scopo, a tutte le informazioni utiliai fini dell'esercizio delle proprie funzioni, possono pertanto esseresoddisfatte attraverso modalità che assicurino che l'esercizio di tale dirittoavvenga, in concreto e con riferimento alle peculiari vicende prospettate, inmodo da comportare il minor pregiudizio possibile alla vita privata dellepersone interessate. Ciò, anche al fine di garantire che il diritto di accessodel consigliere sia esercitato con riguardo ai dati effettivamente utili per l'eserciziodel mandato e ai fini di questo (cfr. comunicato stampa del Garante del 14giugno 1999, con riferimento alla richiesta di unconsigliere comunale volta a conoscere i cedolini dello stipendio di alcunidirigenti dell'amministrazione comunale), fermo restando che i dati personalieventualmente acquisiti dal consigliere possono essere utilizzati per le solefinalità realmente pertinenti al mandato (v. al riguardo, Provv. 28 febbraio 2008; Provv. 29 maggio 2008; Provv. n. 161 del 18 maggio 2012) nelrispetto del dovere del segreto d'ufficio nell'esercizio delle funzioni, nonchéi divieti di divulgazione dei dati personali (si pensi ad esempio all'art. 22,comma 8, del Codice che vieta la diffusione dei dati idonei a rivelare lo statodi salute).

Una diversa valutazionedelle modalità di esercizio del mandato politico-amministrativo affidato alconsigliere regionale, nel caso in cui l'istanza sia volta ad ottenerel'accesso a documentazione medico-sanitaria di singoli individui, porterebbe,invece, a riconoscere al consigliere una prerogativa talmente ampia daconsentire a questi di accedere alla documentazione medico-sanitaria dichiunque abbia usufruito di prestazioni o si sia sottoposto ad accertamentisanitari nel territorio della Regione, aggirando le rigorose limitazionipreviste per gli altri soggetti interessati alla conoscenza dei documentimedico-sanitari dall'ordinamento sull'accesso ai documenti e con sacrificio degliinteressi tutelati dalla normativa sul segreto professionale (cfr. Consiglio diStato, sez. V, 2 aprile 2001, n. 1893). Persino nelle ipotesi in cui l'istante ètitolare di situazioni giuridicamente tutelate dall'ordinamento -pure protettea livello costituzionale- potendo vantare un interesse diretto, concreto eattuale, l'accesso o la comunicazione di dati che l'interessato stesso intendemantenere altrimenti riservati possono infatti essere giustificati soltanto seil diritto dedotto dal richiedente sia "di rango pari " rispetto aquello del medesimo interessato, ovvero solo se fa parte della categoria deidiritti della personalità o è compreso tra altri diritti o libertà fondamentalied inviolabili (artt. 60, 71 e 92, comma 2, del Codice; v. anche Provv.generale del Garante del 9 luglio 2003).

In uno dei casi segnalati,la richiesta avanzata dal consigliere della Regione Emilia-Romagna, ai sensidell'art. 30 dello Statuto regionale, di accedere alla cartella clinica di unapersona determinata per verificare la correttezza e l'adeguatezza degliaccertamenti e dei trattamenti sanitari obbligatori (tso) attuati dai servizisanitari regionali in applicazione della legge 13 maggio 1978, n. 180, èmotivata dalla considerazione che "solo una verificazione caso per casoconsente di valutare in concreto se il Servizio istituito dalla Regione assolvaadeguatamente il proprio compito". Nel caso specifico, una modalitàadeguata di accoglimento dell'istanza del consigliere, che fornisca opportunegaranzie a tutela della riservatezza dell'interessato, può concretarsi nelprevio interpello della persona sottoposta a trattamento sanitario obbligatorio(o del suo legale rappresentante) che può consentire a quest'ultimo di opporsiper motivi legittimi al trattamento delle informazioni che lo riguardano (art.7, comma 4, lett. a) del Codice). Limitatamente ai profili attinenti allaprotezione dei dati personali, non si ravviserebbero invece ostacoli allacomunicazione al consigliere di notizie e informazioni, prive delle generalitào di altri elementi identificativi degli interessati, riguardanti il numero deitso disposti, prolungati o cessati e alle strutture sanitarie coinvolte, alle eventualiiniziative assunte per assicurare il consenso e la partecipazione da parte deimedesimi interessati, alle tipologie di motivazioni addotte dai mediciproponenti, ai decreti di convalida o di mancata convalida da parte del giudicetutelare, alle richieste e ai conseguenti provvedimenti di revoca o di modificadegli atti di diposizione o di prolungamento dei tso, nonché agli eventualiprocedimenti giudiziari.

Nell'altro caso segnalato,la richiesta del Presidente del Consiglio Regionale della Campania, avanzata aisensi dell'art. 30, comma 1, dello Statuto regionale, può essere accoltaadottando, quale cautela idonea a tutelare la riservatezza degli interessati,l'oscuramento dei nominativi del personale medico e infermieristico giudicatoinabile a svolgere mansioni specifiche impiegato a partire dall'anno 2000presso le aziende sanitarie locali, le aziende ospedaliere e i presidiospedalieri della Regione. Non risulta infatti indispensabile identificare ipredetti soggetti per consentire il legittimo esercizio del mandato delconsigliere regionale (cfr. i pareri espressi dalla Commissione per l'accessoai documenti amministrativi nelle sedute del 1 luglio e del 7 ottobre 2008 edel 23 giugno 2009 in relazione ad istanze di accesso di consiglieri comunali adocumenti contenenti dati personali).

TUTTO CIO' PREMESSO IL GARANTE

ai sensi degli artt. 154,comma 1, lett. c) e 143, coma 1, lett. b) del Codice, prescrive alla RegioneCampania e alla Regione Emilia-Romagna, in relazione agli specifici casisegnalati, le misure opportune per rendere il trattamento conforme alladisciplina in materia di protezione dei dati personali, nei termini di seguitoindicati:

a) con riferimento alla richiestadel Presidente del Consiglio Regionale della Campania, essa non può essereaccolta se non previo oscuramento dei nominativi del personale medico einfermieristico giudicato inabile a svolgere mansioni specifiche impiegato apartire dall'anno 2000 presso le aziende sanitarie locali, le aziendeospedaliere e i presidi ospedalieri della Regione;

b) con riferimento alla richiestaavanzata dal consigliere della Regione Emilia-Romagna di accedere alla cartellaclinica di una persona determinata per verificare la correttezza el'adeguatezza degli accertamenti e dei trattamenti sanitari obbligatori (tso)attuati dai servizi sanitari regionali, l'istanza del consigliere non puòessere accolta se non previo interpello della persona sottoposta a trattamentosanitario obbligatorio (o del suo legale rappresentante) che può opporsi permotivi legittimi al trattamento delle informazioni che lo riguardano (art. 7,comma 4, lett. a) del Codice).

Non si ravvisano inveceostacoli alla comunicazione al consigliere di notizie e informazioni, privedelle generalità o di altri elementi identificativi degli interessati,riguardanti il numero dei tso disposti, prolungati o cessati e alle strutturesanitarie coinvolte, alle eventuali iniziative assunte per assicurare ilconsenso e la partecipazione da parte dei medesimi interessati, alle tipologiedi motivazioni addotte dai medici proponenti, ai decreti di convalida o dimancata convalida da parte del giudice tutelare, alle richieste e aiconseguenti provvedimenti di revoca o di modifica degli atti di diposizione odi prolungamento dei tso, nonché agli eventuali procedimenti giudiziari.

Ai sensi degli artt. 152del Codice e 10 del d.lgs. n. 150/2011, avverso il presente provvedimento puòessere proposta opposizione all'Autorità giudiziaria ordinaria, con ricorsodepositato al tribunale ordinario del luogo ove ha la residenza il titolare deltrattamento dei dati, entro il termine di trenta giorni dalla data dicomunicazione del provvedimento stesso, ovvero di sessanta giorni se ilricorrente risiede all'estero.

Roma, 25 luglio 2013

Il presidente
Soro

Il relatore
Califano

Il segretario generale
Busia