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INTERVENTO DEL PRESIDENTE DEL SENATO ALLA PRESENTAZIONE DELLA RELAZIONE ANNUALE DEL GARANTE - SALA ZUCCARI, 3 MAGGIO 2000

Signor Presidente della Repubblica,

la presentazione della Relazione annuale predisposta dall'Autorità garante dei dati personali offre a me la possibilità di rivolgere a Lei un deferente saluto, ringraziandoLa per la Sua presenza, sempre gradita ed autorevole. Nel salutare il Presidente della Camera, il Presidente Rodotà, i componenti dell'Autorità e tutte le altre autorità presenti, svolgerò, sia pure brevemente, qualche considerazione strettamente legata al dibattito in corso proprio sul tema delle autorità.

l.- Come è noto la proliferazione - anzi 1' "erompere" per usare la suggestiva espressione di Predieri - delle autorità amministrative indipendenti ha posto molti problemi alla riflessione della dottrina e delle forze politiche. Tra le questioni studiate vi sono state, soprattutto, quelle relative agli elementi per una identificazione delle autorità indipendenti; al potere di nomina degli organi; alla potestà normativa di tali organismi in rapporto all'ordine costituzionale delle fonti; al regime degli atti; alla natura delle autorità; ai rapporti tra autorità indipendenti e Costituzione e infine se la creazione delle autorità indipendenti possa essere causa o effetto del declino del principio di rappresentanza.

L'attenzione sulle autorità indipendenti si è mantenuta viva anche di recente, come è dimostrato, ad esempio, dalla presentazione, il 2 luglio 1999, della proposta di legge n. 6197 dei deputati Bielli ed altri, recante "Disciplina delle autorità indipendenti", dall'indagine conoscitiva sulle autorità amministrative indipendenti svolta nei mesi scorsi dalla Commissione I Affari Costituzionali della Camera e conclusa il 4 aprile u.s. con l'approvazione del Documento conclusivo; dalla presentazione (avvenuta il 18 aprile u.s.) del volume collettaneo "Le autorità indipendenti" edito dalla Giuffré.

2.- A partire dagli anni '90, con le due leggi, n. 142 sui principi delle autonomie locali e n. 241 sul procedimento amministrativo, il legislatore persegue (ancorché in maniera non sempre lineare) un orientamento che si richiama ad una particolare lettura interpretativa dei princìpi costituzionali. Tale orientamento si basa sulla necessità di delimitare la sfera di attribuzioni degli organi di direzione politica sull'amministrazione, oltre il cui termine di confine si configurano le competenze degli organi di direzione amministrativa, istituite ed esercitate in piena indipendenza ed autonomia.

E' evidente che la distinzione tra i fini generali (fissati dagli organi politici) e i mezzi (determinati autonomamente dall'Amministrazione) sottrae un'area della funzione amministrativa alla direzione degli organi di governo, incrinando quello che è stato un canone indiscusso dell'ordinamento unitario. Resta fermo, in ogni caso, che gli organi politici di governo rispondono al Parlamento al cui indirizzo devono adeguarsi.

Nei settori loro affidati, le autorità indipendenti fanno emergere un nuovo ordinamento della funzione amministrativa, i cui dati essenziali sembrano mettere in crisi la più recente evoluzione del diritto positivo. In esse, infatti, si accentra la determinazione sia dei fini generali sia dei mezzi per realizzarli.

3.- Ma proprio perché esse assumono le funzioni proprie degli organi politici di governo, un problema molto delicato e di grande importanza culturale e istituzionale - ed è l'unico, tra i tanti, su cui desidero soffermarmi un momento - è quello dei rapporti tra autorità indipendenti e Parlamento, illustrato con la consueta lucidità dal prof. Rodotà davanti alla Commissione Affari Costituzionali della Camera.

Finora, le relazioni annuali presentate dalle varie autorità indipendenti non sono state esaminate dal Parlamento.

La discussione alle Camere della relazione di una delle tante o di tutte le autorità istituite dal Parlamento apre indubbiamente - chi lo può contestare? - apre, dicevamo, la possibilità della presentazione di documenti di indirizzo, per esempio di una mozione che dica che a giudizio del Parlamento l'autorità A o l'autorità B deve comportarsi in una certa maniera o che su una particolare questione ha deliberato una soluzione in parte o in tutto non condivisibile.

Questi dibattiti e risoluzioni finali sono nella logica del sistema parlamentare.

Durante lo svolgimento dell'indagine conoscitiva alla Camera più di uno ha auspicato una riflessione per quanto riguarda l'esito finale di queste discussioni. Che cosa, infatti - c'è da chiedersi - che cosa, infatti, accadrebbe se il Parlamento manifestasse un indirizzo e nella sua autonomia l'autorità non lo seguisse? Non ci sono strumenti sanzionatori e, se fossero esercitate forme di sanzione, si avrebbe una lesione dell'indipendenza dell'autorità. Nello stesso tempo potrebbe essere forte la tentazione, attraverso il voto a maggioranza di uno strumento di indirizzo, di allineare, come dicono gli americani, l'autorità alla law making majority, cioè alla maggioranza del momento, mentre le autorità indipendenti sono istituzioni che, proprio perché raccordate a valori che superano la logica maggioritaria, non dovrebbero essere sottoposte a questo tipo di sollecitazione. Ma un Parlamento che, in difetto di una convergenza unanime, non decide, non si troverebbe, a sua volta, limitato in un suo potere essenziale?

Sono domande non casuali, comunque pertinenti: se il problema della informazione al Parlamento è questione essenziale la soluzione fondamentale è che il Parlamento sappia trovare un momento di riflessione collettiva (che può diventare una vera e propria sessione annuale) su alcuni grandi temi di politica economica o dei diritti individuali. Personalmente ritengo che, proprio per conservare il carattere di indipendenza delle autorità, non si tratta tanto di approvare atti di indirizzo riferiti a singoli compiti delle varie autorità, ma atti di indirizzo generale che precisino i fini (nei limiti stabiliti dalle leggi istitutive) entro i quali le autorità indipendenti si muovano autonomamente.

Anche di recente, si è ripetuto che, con la istituzione delle autorità indipendenti, settori significativi della funzione amministrativa sono staccati dal circuito della rappresentanza: in tali settori si dissolvono le competenze del governo e, di conseguenza, del controllo del Parlamento.

Pur con le incertezze e le cautele che devono connotare questo lungo periodo di transizione costituzionale, ritengo che la soluzione ipotizzata possa conciliare le due contrapposte esigenze: da un lato, rispettare l'autonomia dell'autorità indipendente e dall'altro evitare che un accentuato declino del principio di rappresentanza faccia scendere la democrazia sostanziale del sistema al di sotto del livello minimo compatibile con la forma di governo parlamentare.

Non desidero approfondire in questa sede il punto se, per le autorità indipendenti, sia auspicabile una "copertura istituzionale" (in questo caso il testo varato dalla Commissione bicamerale per le riforme istituzionali sarebbe un'utile base di partenza).

Conclusivamente mi sento di dire che sarebbe opportuno approvare una legge generale, che contenga una disciplina "minimale" uniforme per tutte le autorità indipendenti. Auspico che nella situazione data si realizzi un circuito virtuoso tra Parlamento e autorità, mediante una leale e feconda dialettica tra queste istituzioni, evitando alle autorità di perdere la loro specificità, che si racchiude nella loro indipendenza.