La tutela giurisdizionale dei diritti al trattamento dei dati personali
(Note a prima lettura dell'art. 152 d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196) (*)

di
Giorgio Costantino
(Avv. Prof. Ordinario di diritto processuale civile Università di Bari)

 

1 Premessa

L'art. 152 d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196, "Codice in materia di protezione di dati personali", in vigore dal 1 gennaio 2004, ha introdotto nel sistema un nuovo processo di cognizione per la tutela dei diritti inerenti il trattamento dei dati personali.

Il nuovo modello processuale si aggiunge al processo ordinario di cognizione innanzi al tribunale, in formazione monocratica e collegiale, ai sensi degli artt. 163 ss. c.p.c., al processo innanzi ai giudici onorari aggregati, regolato dalla disciplina anteriore al 1990, ai sensi degli artt. 12 l. 22 luglio 1997, n. 276, e 90 l. 26 novembre 1990, n. 353, al processo del lavoro ex artt. 414 ss. c.p.c., applicabile anche alle controversie previdenziali, a quelle locatizie, a quelle agrarie, nonché a quelle pensionistiche innanzi alla Corte dei conti, al processo innanzi al giudice di pace ex artt. 311 ss. c.p.c., al processo commerciale ex artt. 2 ss. d.lgs. 17 gennaio 2003, n. 5, al processo di opposizione alle sanzioni amministrative ex art. 23 l. 24 novembre 1981, n. 689, nonché ai numerosi e variegati procedimenti a cognizione sommaria.

Non può essere contestato, come ha, anche recentemente, ribadito la Corte costituzionale, che "le soluzioni per garantire un giusto processo non devono seguire linee direttive necessariamente identiche"1, perché "non esiste un principio costituzionale di necessaria uniformità di regolamentazione tra diversi tipi di processo, ferma l'intrinseca ragionevolezza della disciplina di ognuno"2. Costituisce, infatti, nozione istituzionale che sia ragionevole la previsione di processi più semplici di quello ordinario, in considerazione della semplicità e della ripetitività delle controversie; che sia anche ragionevole prevedere forme di tutela giurisdizionale più rapide e più semplici in considerazione della natura degli interessi tutelati, destinati ad essere irreparabilmente pregiudicati, se costretti ad attendere i tempi, anche fisiologici, della tutela ordinaria, ovvero in considerazione della economia processuale, allorché, secondo una ragionevole previsione, la pretesa è fondata ed è, quindi, opportuno scaricare l'onere dei tempi e dei costi del processo sul destinatario del provvedimento. Anche nell'ambito dei processi esecutivi per espropriazione, comunque diretti alla soddisfazione dei diritti al pagamento di somme di danaro, la ratio della tutela differenziata è stata individuata nella titolarità di cause di prelazione, tali da escludere o da rendere improbabile il concorso di altri creditori ovvero nella professionalità del procedente e nella predeterminazione delle forme del procedimento3.

Appare ormai definitivamente acquisita la consapevolezza che il diritto processuale, quale complesso delle regole della tutela giudiziale, è fisiologicamente un diritto diseguale: la tutela differenziata non è una eccezione ovvero una deviazione dai principi, ma la conseguenza fisiologica della funzione strumentale del processo; questo, se ha lo scopo di fornire all'attore che ha ragione "tutto quello e proprio quello ch'egli avrebbe di conseguire alla stregua del diritto sostanziale", non può non atteggiarsi in forme diverse a seconda dei diritti che si vogliono tutelare; alla diversità delle situazioni sostanziali tutelande deve - ovvero non può non - corrispondere la diversità delle forme di tutela, appunto in considerazione della funzione strumentale di quest'ultima. La nozione di uguaglianza e di "parità", alle quali fare riferimento per una corretta valutazione degli strumenti di tutela giudiziale, infatti, è quella di uguaglianza sostanziale, ai sensi dell'art. 3, co. 2, Cost., piuttosto che quella di uguaglianza formale, ai sensi del primo capoverso della medesima disposizione e dell'art. 111 Cost.

Sennonché, la compresenza di una pluralità di modelli processuali a cognizione piena e di un numero indefinito di procedimenti a cognizione sommaria induce a sospettare di una metastasi del sistema, incapace di adeguare la struttura di ciascuna disciplina alle esigenze delle specifiche controversie.

Le riforme del 1990 - 19954 e la istituzione del giudice unico5 hanno, infatti, previsto una disciplina processuale uniforme ma, allo stesso tempo, elastica. Questa potrebbe, quindi, consentire di adeguarne l'effettivo funzionamento alle caratteristiche delle situazioni sostanziali di volta in volta confliggenti. In questa prospettiva si tratta di rivolgere l'attenzione all'effettivo funzionamento del processo, nella consapevolezza che la disciplina è destinata a funzionare in modo diverso a seconda della tipologia di controversie6. La apparente rigidità della disciplina secondo la interpretazione giurisprudenziale7, tuttavia, ha indotto il legislatore a riprendere la strada della proliferazione dei riti. Al processo ordinario di cognizione innanzi al tribunale, nelle sue varianti a seconda che si applichi innanzi al giudice monocratico, al collegio o ai giudici onorari aggregati, al processo innanzi al giudice di pace, a quello del lavoro, con le sue varianti derivanti dall'ambito di applicazione, a quello commerciale, a quello di opposizione alle sanzioni amministrative, ai diversi procedimenti sommari, si aggiunge ora, infatti, quello per la tutela dei diritti inerenti il trattamento dei dati personali.

2 I rapporti con la delega

In base alle norme di delega8, il compito affidato al legislatore delegato consisteva nel coordinare le norme vigenti e nell'apportare alle medesime le integrazioni e modificazioni necessarie in funzione di una migliore attuazione, nel rispetto dei principi e della impostazione sistematica delle prime.

La tutela giurisdizionale è prevista e regolata dall'art. 152, che è l'unica disposizione del Capo II del Titolo I della Parte III del d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196, intitolato "Codice in materia di protezione dei dati personali"9

Come espressamente indicato anche nella "Tavola di corrispondenza" allegata al Codice, l'art. 152 d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196, succede all'art. 29, co. 1 e da 6 a 9,1. 31 dicembre 1996, n. 675; l'art. 166 corrisponde all'art. 39 della legge del 1996. Il primo capoverso dell'art. 29 sanciva 1'alternatività della tutela giurisdizionale rispetto al ricorso al Garante per la tutela dei "diritti di cui all'art. 13, comma 1"; i commi dal 2 al 5 regolavano il procedimento innanzi a quest'ultimo. Il co. 6 disciplinava la competenza e la domanda giudiziale; il co. 6 bis si occupava della sospensione dei termini; il 7 richiamava, tra l'altro, le disposizioni sul procedimento in camera di consiglio ex artt. 737 ss. c.p.c.; il co. 8 ribadiva l'attribuzione delle controversie alla giurisdizione ordinaria; il co. 9 si occupava del danno non patrimoniale10. L'art. 39 richiamava la l. 24 novembre 1981, n. 689. Prescindendo dalla opposizione alle sanzioni amministrative comminate dal Garante, comunque regolata dalla disciplina generale, occorre prendere atto che la tutela giurisdizionale svolge, in questo contesto, un ruolo residuale e, comunque, non centrale. La attuazione degli interessi protetti dalla normativa sostanziale, infatti, è affidata, anche in base alla nuova disciplina, prevalentemente al Garante, i provvedimenti del quale, a differenza di quelli dei giudici, sono anche assistiti, ai sensi dell'art. 170 del Codice, da misure coercitive penali12. A ben vedere, la questione dei rapporti tra tutela giurisdizionale e autorità amministrative indipendenti è generale e non riguarda soltanto il Garante della privacy.

Come è noto13, infatti, le Authorities sono state create, sulla base dei modelli dell'esperienza giuridica soprattutto statunitense per sopperire alle esigenze di settori specialistici, bisognosi di regole specifiche, oggetto di rapido adeguamento, e, in alcuni casi, sono state anche considerate uno strumento di attuazione della politica economica. Questi obiettivi potrebbero essere realizzati, rispettivamente, dal legislatore e dalla magistratura: l'incapacità del primo e della seconda di soddisfare tali specifiche esigenze, tuttavia, ha determinato la delega all'esterno vuoi delle funzioni regolatrici, vuoi di quelle di composizione dei conflitti. Il che ha posto vuoi il problema della natura e dell'efficacia delle regole elaborate dalle Authorities, vuoi quello della natura di tali organi, nonché, preliminarmente, quello della armonizzazione delle discipline14.

Sennonché, prescindendo da ogni prospettiva di jure condendo15, occorre ribadire che il legislatore assume quale termine di riferimento le esigenze, gli interessi ed i bisogni dei titolari delle situazioni di volta in volta protette. E' l'interprete, che, al cospetto della varietà di forme di tutela, si sforza di cogliere la ratio della diversità e di classificare i fenomeni, al pari dello studioso di scienze naturali che, ad esempio, classifica i bovini come mammiferi ruminanti placentati e le formiche o le api quali imenotteri sociali.

Appunto nello svolgimento di questa opera di classificazione sistematica dei fenomeni, la Cassazione, con specifico riferimento alla natura ed al ruolo della Autorità garante della privacy ed ai rapporti di quest'ultima con la giurisdizione, ha recentemente affermato che "l'ordinamento anzitutto non conosce un "tertium genus" tra amministrazione e giurisdizione, alle quali la Costituzione riserva rispettivamente, per distinguerne e disciplinarne le attività, gli art 111 e 97. Non vi è nel sistema costituzionale una figura di paragiurisdizionalità a se stante, distinta dalle due predette, ma piuttosto con l'uso di tale termine descrittivo si suole diffusamente indicare organi pubblici dotati di poteri la cui collocazione ha suscitato dubbi. (...) l'art. 102 della Costituzione stabilisce che la funzione giurisdizionale è esercitata da magistrati ordinari istituiti e regolati dalle norme sull'ordinamento giudiziario. Quindi al secondo comma vieta l'istituzione di giudici speciali e straordinari. (...) il ricorso al Giudice ordinario in opposizione al provvedimento del Garante non può essere inteso che come primo rimedio giurisdizionale disposizione del soggetto che si pretende leso dall'atto del Garante. n Garante partecipa al giudizio di impugnativa di un suo atto quale sia stato il procedimento che lo ha preceduto per far valere davanti al giudice lo stesso interesse pubblico in funzione del quale essa è predisposto"16

In questa prospettiva, pertanto, si prestano ad essere esaminati e valutati gli strumenti di tutela giurisdizionale previsti dal "Codice in materia di protezione dei dati personali" approvato con d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196, in virtù della delega di cui agli artt. 1, co. 4, 1. 24 marzo 2001, n. 127 (novellato dall'art. 26 1. 3 febbraio 2003, n. 14), e 2 1. 31 dicembre 1996, n. 676.

3 L'ambito di applicazione e la tipologia delle controversie

Il primo ed il secondo comma dell'art. 152, che, come si è rilevato, è 1'unica disposizione del Capo II del Titolo I della Parte III del Codice, intitolato "TUTELA GIURISDIZIONALE", Si riferiscono a "tutte le controversie che riguardano, comunque, l'applicazione delle disposizioni del presente codice"; ne attribuiscono la cognizione al giudice ordinario e, in particolare, al "tribunale del luogo ove risiede il solare del trattamento".

La immediata portata precettiva delle disposizioni riguarda la giurisdizione e la competenza.

In realtà, i primi due capoversi della disposizione in esame segnano l'ambito di applicazione del nuovo procedimento: il comma 2 prescrive la forma della domanda; nel comma 3, si precisa che "in ogni caso" la trattazione e la decisione sono monocratiche; il comma 4 si riferisce al "ricorso", che è, ovviamente, quello di cui al secondo capoverso; i commi 5 e 6 si occupano dell'inibitoria dei provvedimenti del Garante e della tutela cautelare; i commi dal 7 all'11 regolano la trattazione della causa e la pronuncia della sentenza; il comma 12 indica i possibili contenuti della sentenza; il 13 si occupa delle impugnazioni; il comma 14 estende l'applicabilità del procedimento ai "casi previsti dall'articolo 10, comma 5, della legge 1 aprile 1981, n. 121"17.

L'art. 166 del Codice, inoltre, per quanto riguarda il procedimento di applicazione delle sanzioni e al relativo procedimento di opposizione, rinvia alle disposizioni di cui alla 1. 24 .novembre 1981, n. 689, "in quanto applicabili", sancendo così la prevalenza della disciplina del Codice su quella della legge sulla depenalizzazione18. Come si avrà modo di constatare, tuttavia, il nuovo procedimento di cui all'art. 152 d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196, è modellato su quello previsto dall'art. 23 1. 24 novembre 1981, n. 689; il che semplifica, in parte, le questioni di coordinamento.

Tale procedimento si applica, dunque, a tutte le controversie implicanti in ogni modo ("comunque") l'applicazione del Codice, a quelle riguardanti il Centro elaborazione dati dell'Amministrazione della pubblica sicurezza, menzionate dall'art. 10, co. 5, 1. 1 aprile 1981, n. 121, richiamato dal co. 14, alla opposizione alle sanzioni amministrative comminate dal Garante della privacy"19.

La determinazione per fonti piuttosto che per materia dell'ambito di applicazione del procedimento potrebbe suscitare qualche problema applicativo. Trattandosi di un procedimento speciale, infatti, ai sensi dell'art. 14 disp. prel., esso non può trovare applicazione al di fuori dei casi e dei tempi espressamente considerati20.

Il criterio di applicazione fondato sulla fonte della disciplina sostanziale, inoltre, implica che un qualunque successivo provvedimento legislativo sulla utilizzazione dei dati personali dovrebbe considerare che il procedimento speciale regolato dall'art. 152 d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196, potrebbe riuscire applicabile esclusivamente alle controversie dal medesimo decreto considerate.

La previsione di un nuovo modello di procedimento speciale, applicabile a tutte le controversie che implicano "comunque" l'applicazione del Codice sembra presupporre si ratti di controversie strutturalmente omogenee.

In realtà non è così: anche qualora si prescinda dalla questione relativa alla individuazione di controversie relative al trattamento di dati personali fondate su disposizioni diverse da quelle del Codice, quelle destinate ad essere trattate nelle forme previste dall'art. 152 d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196, sono profondamente diverse tra loro.

In primo luogo, il nuovo procedimento speciale potrà applicarsi a tutte le ipotesi nelle quali la tutela giurisdizionale è invocata in alternativa al ricorso al Garante al fine di dedurre, ai sensi dell'art. 145, co. 1, del Codice, i diritti di cui all'art. 7, nonché qualsiasi altro interesse protetto dal Codice stesso.

In secondo luogo, esso troverà applicazione allorché l'interessato si sia preventivamente rivolto al Garante; in caso di accoglimento del ricorso amministrativo, l'iniziativa di adire l'autorità giudiziaria potrà essere assunta dal titolare del trattamento; in caso di rigetto, dall'interessato. Le due fattispecie, tuttavia, presentano differenze che meritano attenzione soprattutto, ma non solo, in riferimento al contenuto dei provvedimenti anticipatori

In terzo luogo, in virtù del menzionato art. 166, il nuovo procedimento speciale appare destinato a trovare applicazione alla opposizione alle sanzioni amministrative comminate dal Garante.

Nella seconda e nella terza ipotesi si tratta di giudizi di impugnativa di atti; nella prima, invece, la controversia non implica la pronunzia di alcun provvedimento amministrativo; è, in parte, analogo a quest'ultima il caso in cui il Garante abbia respinto il ricorso dell'interessato ovvero non abbia risposto affatto.

La diversa tipologia delle controversie regolate dalla nuova disciplina processuale speciale appare destinata ad incidere sulla struttura del procedimento. Pur prescindendo dalla operatività della decadenza nelle prime ipotesi e non anche nelle altre, sembra ovvio rilevare che il contenuto del ricorso differisce per una serie di aspetti non secondari: nei casi in cui la tutela giurisdizionale sia invocata al fine di conseguire l'annullamento di un provvedimento del Garante, l'atto introduttivo dovrà contenere l'enunciazione dei motivi di annullamento, con preclusione della possibilità di aggiungerne altri; il diverso oggetto delle controversie, inoltre, appare idoneo ad incidere anche su quello della istruttoria. Ne consegue che, nella analisi della struttura del nuovo procedimento speciale, non sarà possibile prescindere dalla diversa tipologia delle controversie e, quindi, valutare la operatività di ciascuna previsione normativa in riferimento all'oggetto di esse.

A ben vedere, il nuovo procedimento speciale, pur costituendo l'unica forma di tutela giurisdizionale per le situazioni subiettive relative al trattamento dei dati personali (in base alla disciplina del Codice), appare, in realtà destinato a funzionare in modi profondamente diversi a seconda dell'oggetto delle controversie, sebbene non si possa pretermettere, anche sulla base della esperienza maturatasi in riferimento all'art. 29 1. 31 dicembre 1996, n. 675, che il caso in cui il giudice sia adito in alternativa al ricorso al Garante e non dopo la pronuncia di un provvedimento, anche negativo, di quest'ultimo, sarà probabilmente meramente marginale, essendo ragionevole prevedere che, come è avvenuto finora, nella maggior parte dei casi, gli interessati si rivolgeranno preventivamente al Garante, salvo dolersi dei provvedimenti, positivi o negativi, di questo innanzi alla autorità giudiziaria.

In questa prospettiva, la analisi del nuovo procedimento implica anche il confronto tra la nuova disciplina di cui all'art. 152 d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196, e quella di cui all'art. 23 l. 24 novembre 1981, n. 689, al fine di verificarne la compatibilità, ai sensi dell'art. 16621. Sebbene, infatti, le discipline siano assai simili, presentano alcune non secondarie differenze, rilevanti sul piano applicativo: in particolare, mentre l'art. 23, co. 4, 1. 24 novembre 1981, n. 689, autorizza espressamente la parte a stare in giudizio personalmente e l'amministrazione ad "avvalersi anche di funzionari appositamente delegati", analoga previsione manca nella disposizione in esame, cosicché sarà necessario il ministero di un difensore, ai sensi degli art. 82 ss. c.p.c.; mentre, ai sensi dell'art. 23, co. 3, 1. 24 novembre 1981, n. 689, il termine a comparire, tra la notificazione del ricorso e del decreto di fissazione dell'udienza e la data di quest'ultima, coincide con quello ordinario di sessanta giorni, l'art. 152 d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196, lo fissa in trenta giorni; nel giudizio di opposizione alle sanzioni amministrative gli atti e i provvedimenti godono di una totale esenzione tributaria e a tutte le notificazioni e comunicazioni occorrenti si provvede d'ufficio, mentre analoga previsione non si trova nel nuovo procedimento speciale. Ne consegue che la identità della forma della domanda, della istruttoria, dei modi di pronuncia della sentenza e dei mezzi di impugnazione non appare sufficiente a risolvere ogni problema di compatibilità tra l'uno e l'altro procedimento ai sensi dell'art. 166 d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196.

In conclusione, nella analisi del nuovo procedimento speciale per la tutela dei diritti inerenti il trattamento dei dati personali (in base alle disposizioni del Codice) appare necessario distinguere le ipotesi nelle quali esso trova applicazione in alternativa alla tutela innanzi al Garante da quelle in cui esso abbia ad oggetto provvedimenti, positivi o negativi, di quest'ultimo, nonché, in particolare, quelle in cui il provvedimento impugnato (rectius: opposto) sia comminatorio di una sanzione amministrativa.

4 L'individuazione del giudice

La cognizione dei diritti inerenti il trattamento dei dati personali, come si è rilevato, attribuita al giudice ordinario e, in particolare, al tribunale del luogo dove ha sede il titolare del trattamento, che provvederà in formazione monocratica.

A) In riferimento alla giurisdizione, da più parti era stato già criticato l'espresso richiamo, contenuto nell'art. 29 l. 31 dicembre 1996, n. 675, all'art. 4 1. 20 marzo 1865, n. 2248, All. E22. Dal 1996 al 2003, è stato considerevolmente esteso il ruolo della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, cosicché appare ragionevole ritenere che i criteri di riparto della giurisdizione si fondino prevalentemente ratione materiae, mentre alla giurisdizione di legittimità del giudice amministrativo residua un ruolo marginale23. Rilevanti settori dell'esperienza giuridica sono stati sottratti al giudice ordinario e, quindi, al controllo di legittimità per violazione di legge ex art. 111, co. 7, Cost.24. Sono stati attribuiti al giudice amministrativo poteri analoghi a quelli del giudice ordinario.

Anche nell'attuale contesto normativo la precisazione contenuta nel dodicesimo comma dell'art. 152 appare quanto meno superflua. Occorre, infatti, anche tenere presente che il co. 5 prevede espressamente la possibilità di sospendere il provvedimento impugnato; il co. 6 quella di emettere provvedimenti anticipatori; lo stesso co. 12 stabilisce che, con la sentenza, il giudice, tra l'altro, "prescrive le misure necessarie".

Il nuovo procedimento, poi, come si è rilevato, estende il suo ambito di applicazione alla opposizione alle sanzioni amministrative. In questa materia, si è posto in evidenza che non opera la regola espressa all'art. 4 l. 20 marzo 1865, n. 2248, All. E, essendo espressamente attribuito al giudice ordinario il potere di sospendere e di annullare il provvedimento impugnato25.

In una prospettiva generale, infine, si era da tempo segnalato che l'ammissibilità di provvedimenti del giudice ordinario che costituiscano, modifichino od estinguano atti o provvedimenti amministrativi è questione che può e deve essere affrontata e risolta, come ogni problema giuridico, alla stregua della disciplina positiva26: l'art. 2908 c.c. espressamente stabilisce che "nei casi previsti dalla legge, l'autorità giudiziaria può costituire, modificare o estinguere rapporti giuridici, con effetto tra le parti, i loro eredi o aventi causa". All'esempio tradizionale della rettificazione degli atti dello stato civile, oggi regolato dagli artt. 95 ss. d.P.R. 3 novembre 2000, n. 396, si sono aggiunte molte altre ipotesi, tra le quali, appunto, quelle di cui all'art. 152 d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196.

A ben vedere, per la tutela delle situazioni subiettive previste dal Codice e per quelle relative alla banca dati del Ministero dell'Interno, tale disposizione prevede la giurisdizione del giudice ordinario ed esclude espressamente la sussistenza di qualsivoglia limite generale ai poteri del giudice. Si tratta, poi, di verificare in concreto il contenuto dei provvedimenti, in riferimento alla tipologia delle controversie.

Questa appare essere la portata precettiva delle previsioni di cui ai commi 1 e 12 dell'art. 152 d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196, in riferimento alla giurisdizione.

B) Per quanto concerne la competenza, questa è attribuita al "tribunale del luogo ove risiede il titolare del trattamento".

Appare ovvio rilevare che se il titolare del trattamento è una persona giuridica o un ente privo di personalità giuridica, la competenza per territorio potrà essere determinata in riferimento al luogo dove questi soggetti hanno la sede. Il riferimento alla residenza, piuttosto, pone il problema dei rapporti tra il dato formale, consistente nella residenza ai sensi dell'art. 43 c.c. o nella sede legale, e quello effettivo.

Il problema appare destinato ad acquisire rilevanza anche in riferimento alla giurisdizione ai sensi della 1. 31 maggio 1995, n. 318, e delle corrispondenti fonti convenzionali. Una questione di giurisdizione, nel senso appena indicato, o di competenza per territorio, infatti, potrebbe sorgere in tutti i casi in cui non vi sia coincidenza tra residenza e domicilio o tra sede legale e sede effettiva del titolare del trattamento; e potrebbe anche sorgere allorché, ai sensi dell'art. 28 del Codice, "un potere decisionale del tutto autonomo sulle finalità e sulle modalità del trattamento, ivi compreso il profilo della sicurezza" sia esercitato da una unità od organismo periferico.

In ciascuno di questi casi, la individuazione del giudice, italiano o straniero, fornito di giurisdizione e del tribunale competente per territorio dipende da accertamenti di fatto; quelli della prima specie, inerenti ai rapporti tra residenza e domicilio, tra sede legale e sede effettiva, implicano l'applicazione dei criteri tradizionalmente adoperati nell'ambito delle procedure concorsuali e definitivamente superati dalla recente disciplina del processo commerciale27; la seconda specie di accertamenti implica, invece, la verifica dell'esercizio di un autonomo potere decisionale da parte di una unità od organismo periferico del titolare del trattamento: si tratta di valutare la struttura della organizzazione di quest'ultimo, dei rapporti con le "unità" e con gli "organismi periferici" e la sussistenza, in capo a questi ultimi, di un autonomo "potere decisionale". Ai sensi dell'art. 38, co. 3, c.p.c., tali accertamenti di fatto dovrebbero essere compiuti "ai soli fini della competenza, in base a quello che risulta dagli atti e, quando sia reso necessario dall'eccezione del convenuto o dal rilievo del giudice, assunte sommarie informazioni".

La determinazione della competenza per territorio in base alla residenza del titolare del trattamento, poi, potrebbe suscitare problemi di legittimità costituzionale in riferimento alla tutela del diritto di azione ex art. 24 Cost. e ai principi del giusto processo ex art. 111, co. 1 e 2, Cost. Le corrispondenti questioni nel procedimento di opposizione alle sanzioni amministrative sono state ripetutamente rigettate dalla Corte costituzionale28, ma non sembra che il problema possa essere considerato definitivamente risolto.

Pur prescindendo dai rapporti con la normativa penale, già vanamente invocati innanzi al giudice delle leggi, basti ricordare la diversa disciplina ed i corrispondenti orientamenti giurisprudenziali in tema di tutela dei consumatori29, dei prestatori di lavoro, subordinato e parasubordinato30, nonché le soluzioni accolte in riferimento ai danni provocati dall'uso di internet31. Almeno nei casi nei quali una delle parti della controversia fondata sulle disposizioni del Codice, sia un consumatore o un prestatore di lavoro, ovvero riguardi l'uso della rete, la determinazione della competenza per territorio esclusivamente in base alla residenza del titolare del trattamento appare fonte di problemi meritevoli di approfondimento.

C) In riferimento ai rapporti tra i giudici dello stesso ufficio, occorre ricordare che, con la istituzione del giudice unico di primo grado, le questioni più rilevanti relative alla individuazione del giudice non riguardano tanto la competenza in senso tecnico, limitata ai rapporti tra uffici giudiziari, quanto, appunto, quella tabellare32.

Le controversie sul trattamento dei dati personali fondate sulle disposizioni del d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196, e quelle relative alle banche dati del Ministero dell'Interno sono attribuite alla cognizione del tribunale "in composizione monocratica". Occorre, quindi, prendere atto del rischio che, tra le materie considerate in funzione della formazione delle tabelle di ciascun ufficio giudiziario, non assuma alcuna autonoma rilevanza il trattamento dei dati personali, sebbene i diritti ad essi inerenti siano tradizionalmente compresi tra quelli della personalità33. In una prospettiva meramente formale o formalistica, ciò significa che possono essere trattate vuoi presso la sede principale del tribunale, vuoi nelle sezioni distaccate; che possono essere trattate vuoi dai giudici togati, vuoi dai giudici onorari di tribunale34. Soltanto le controversie riconducibili alla previsione di cui all'art. 409 c.p.c., dovrebbero necessariamente essere trattate soltanto nella sede principale dai giudici addetti alla sezione lavoro, ai sensi dell'art. 48 quater, co. 2, r.d. 30 gennaio 1941, n. 12, per il quale, appunto, "le controversie in materia di lavoro e di previdenza e assistenza obbligatorie sono trattate esclusivamente nella sede principale del tribunale". Potrebbe, quindi, ipotizzarsi che le controversie relative al trattamento dei dati personali siano distribuite tra i giudici che si occupano delle materie ai quali i dati si riferiscono: quelle in materia di lavoro, fondate sugli artt. 111 ss. d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196, alle sezioni lavoro, quelle in materia bancaria e finanziaria, fondate sugli artt. 117 dello stesso decreto, alla sezione del tribunale che tratta tali materie, e così via.

Una tale soluzione, tuttavia, impedirebbe qualsivoglia specializzazione sul tema, perché le relative controversie sarebbero trattate da tutti i magistrati. Nei tribunali esigui che affollano la geografia giudiziaria questo è un esito inevitabile, perché in tali uffici ciascun magistrato non può non occuparsi di ogni materia. Negli altri, la questione tabellare relativa alla scelta dei criteri di assegnazione delle cause relative al trattamento dei dati personali merita almeno di essere presa in considerazione.

Il procedimento di cui all'art. 152 d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196, a differenza del procedimento per ingiunzione ex art. 633 ss. c.p.c., infatti, è speciale non soltanto per le forme processuali, ma soprattutto perché riguarda l'applicazione di norme sostanziali speciali, che non sono caratterizzate dalla materia alla quale si riferiscono. Questa è anche la ratio della istituzione dalla Autorità garante. Nella formazione delle tabelle di ciascun ufficio giudiziario, non sembra che tale elemento possa essere ignorato, ma ciò è affidato alla sensibilità del Consiglio Superiore della Magistratura e, soprattutto, dei dirigenti gli uffici giudiziari, cosicché può soltanto auspicarsi che non prevalgano logiche formalistiche.

D) In riferimento all'indicato criterio di competenza per territorio, appare improbabile il verificarsi di casi di spostamento della competenza per ragioni di connessione tra controversie relative al trattamento dei dati personali. Se più interessati si dolgono del comportamento del medesimo titolare del trattamento, l'attribuzione delle controversie al tribunale del luogo dove quest'ultimo ha la residenza, rende verosimile che sia adìto il medesimo tribunale. Analogo esito può immaginarsi nel caso in cui il titolare del ~0 trattamento impugni, anche separatamente, provvedimenti del Garante relativi alla medesima vicenda, ovvero più interessati impugnino anche distinti provvedimenti del garante contro lo stesso titolare del trattamento.

Più che l'applicazione dell'art. 40, co. 1, c.p.c., che riguarda il caso in cui le cause connesse siano proposte "davanti a giudici diversi", la connessione tra controversie relative al trattamento di dati personali sembra possa dar luogo alla applicazione dell'art. 274 c.p.c., che regola i casi in cui le cause connesse pendono innanzi al medesimo ufficio giudiziario e innanzi al medesimo giudice.

Maggiore interesse sembrano meritare le ipotesi di connessione tra controversie relative al trattamento dei dati personali secondo la disciplina del Codice, quelle relative alla banca lati del Ministero dell'Interno, e controversie di diversa specie. Basti pensare alla connessione con una controversia di lavoro ex art. 409 c.p.c. o con una controversia ordinaria; al caso in cui, ad esempio, unitamente alle situazioni subiettive inerenti il trattamento dei dati personali, siano dedotti diritti inerenti lo svolgimento del rapporto di lavoro, quali differenze retributive o altro; ovvero al caso in cui, nell'ambito di una controversia tra banca e cliente, quest'ultimo si dolga della segnalazione alla Centrale rischi.

In questi e consimili casi, prescindendo dalle modificazioni della competenza, comunque regolate dall'art. 40, co. 1, c.p.c., la possibilità della riunione delle cause presuppone la definizione delle questioni di rito. .

Ai sensi del 3 e del 4 comma dello stesso art. 40, il rito ordinario prevale sui riti speciali, salvo il caso di connessione con una causa di lavoro, il rito della quale prevale anche su quello ordinario; tra più riti speciali, prevale quello della causa in ragione della quale viene determinata la competenza ovvero quello previsto per la causa di maggior valore. Ai sensi dell'art. 1 d.lgs. 17 gennaio 2003, n. 5, poi, il rito commerciale prevale su tutti gli altri.

Ne consegue che, nelle ipotesi di connessione, il rito previsto dall'art. 152 d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196, è destinato a cedere nei confronti di quello ordinario, di quello del lavoro e di quello commerciale.

Il che offre uno strumento alla parte che intenda sottrarsi al nuovo rito speciale: potrebbe essere sufficiente instaurare, anche in via riconvenzionale, una qualunque controversia connessa con quella relativa al trattamento dei dati personali, per impedire l'applicazione della nuova disciplina processuale. In tal caso, la difesa consiste nella trattazione separata delle controversie.

Sennonché la scelta tra la riunione e la separazione delle cause, ai sensi dell'art. 103, co 2, richiamato dall'art. 104, co. 2, c.p.c. è rimessa alla valutazione della economia processuale, insindacabile in sede di impugnazione.

5 La domanda

Come si è già segnalato, la domanda giudiziale assume la forma del ricorso da depositare.

In riferimento al deposito del ricorso, si pone la prima delle questioni di coordinamento tra il procedimento in esame e quello di opposizione alle sanzioni amministrative di cui all'art. 23 1. 24 novembre 1981, n. 689: quest'ultimo, infatti, gode di una totale esenzione fiscale; il deposito, quindi, non richiede il pagamento del contributo unificato. Qualora, come la lettera della legge sembra indicare, il procedimento in esame si applichi anche alla opposizione alle sanzioni amministrative comminate dal Garante, sarà dovuto il pagamento del contributo unificato, come in ogni ordinaria controversia civile.

La legittimazione ad agire compete tanto agli interessati, quanto ai titolari del trattamento.

Non sono, tuttavia, espressamente regolati né il contenuto dell'atto introduttivo, né le attività dell'ufficio conseguenti il suo deposito.

Ai sensi dell'art. 125 c.p.c., sarà quindi necessaria 1'indicazione del giudice, delle parti, dell'oggetto e delle ragioni, intese, queste ultime, come ragioni di fatto, cioè allegazione dei fatti costitutivi, e ragioni di diritto. Trattandosi di un ricorso da depositare, non sarà necessaria la vocatio in jus, ma sarà comunque necessaria l'editio actionis.

La diversità di controversie regolate dal nuovo rito speciale conduce a diverse conseguenze per quanto riguarda i requisiti del ricorso.

Allorché questo abbia per oggetto provvedimenti emessi dal Garante "anche" ai sensi dell'art. 143 ovvero provvedimenti con i quali siano state comminate sanzioni amministrative, ai sensi dell'art. 166, sarà necessaria la specificazione dei motivi di impugnazione35. In questi casi, infatti, l'esercizio dell'azione è sottoposto a un termine di decadenza, rilevabile anche d'ufficio. Proposto il ricorso e decorso il termine non sarà più possibile dedurre nuovi motivi di invalidità36.

Nelle ipotesi, presumibilmente limitate e marginali, nelle quali il giudice sia adito in alternativa al ricorso al Garante, non sono espressamente previste decadenze e preclusioni per quanto riguarda la specificazione dell'oggetto e la indicazione delle ragioni di fatto e di diritto.

Se è omessa l'allegazione dei fatti costitutivi o se non è specificato l'oggetto, il ricorso, in base ad una applicazione analogica dell'art. 164, co. 4, c.p.c., al quale tradizionalmente si riconosce il valore di norma generale, dovrebbe essere dichiarato nullo ed il giudice, anche d'ufficio, avrebbe il potere- dovere di disporre la integrazione dell'atto, con salvezza dei diritti quesiti. Tale esito non si manifesta possibile nelle controversie del primo tipo, perché la sanatoria conseguente alla eventuale integrazione opera ex nunc e non impedirebbe, quindi, il maturarsi della decadenza dalla impugnazione del provvedimento del Garante.

Se, invece, i fatti costitutivi allegati sono insufficienti a fondare la pretesa dedotta in giudizio o se questa è altrimenti inammissibile, il ricorso potrà essere rigettato nel merito, indipendentemente dalle difese del convenuto. Nel processo ordinario di cognizione innanzi al tribunale, ai sensi dell'art. 183, co. 4, c.p.c., "l'attore può proporre le domande e le eccezioni che sono conseguenza della domanda riconvenzionale o delle eccezioni proposte dal convenuto"; non può, invece, integrare una prospettazione insufficiente.

Appare, infatti, ragionevole escludere l'ammissibilità di domande meramente esplorative: ciascun modello processuale impone all'attore di allegare ciascuno e tutti i fatti costitutivi della propria pretesa; elementari esigenze di rispetto del principio del contraddittorio e della garanzia costituzionale del giusto processo e del diritto alla difesa impongono la preventiva allegazione dei fatti e la specificazione dell'oggetto di ciascuna delle domande proposte, pur consentendo una successiva specificazione del thema decidendum nei ristretti limiti di quanto necessario a contrastare la difesa avversaria

Sembra, pertanto, ragionevole affermare che vuoi i ricorsi impugnatori di provvedimenti del Garante, vuoi quelli proposti in alternativa alla tutela innanzi a quest'ultimo debbano contenere, ai sensi dell'art. 125 c.p.c., la compiuta indicazione delle ragioni di fatto e di diritto, nonché dell'oggetto. In mancanza delle une o dell'altro, l'atto, ai sensi dell'art. 164, co. 4, c.p.c., sarà nullo e, soltanto nei ricorsi della seconda specie, sarà possibile la integrazione dell'atto, qualora il giudice ne abbia rilevato l'invalidità. Sarà, invece, precluso al ricorrente supplire alla insufficienza delle prime e modificare il secondo, essendogli soltanto consentita la proposizione delle domande e delle eccezioni che sono conseguenza della domanda riconvenzionale o delle eccezioni proposte dal convenuto.

6 L'attuazione del contraddittorio

Depositato il ricorso, unitamente al fascicolo ed alla procura al difensore, nella cancelleria del tribunale competente per territorio, ai sensi del comma 7 della disposizione in esame, "il giudice fissa l'udienza di comparizione delle parti con decreto con il quale assegna al ricorrente il termine perentorio entro cui notificarlo alle altre parti e al Garante".

Sennonché, l'art. 152 d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196, ignora le attività dell'ufficio giudiziario tra il deposito del ricorso e la pronuncia del provvedimento da parte del giudice designato. Neppure nelle preture mandamentali unipersonali, soppresse con la 1. 1 febbraio 1989, n. 30, sarebbe stato possibile la presentazione del ricorso direttamente al giudice.

Nel silenzio della legge sul punto ed in base alle regole generali, si può ritenere che, depositato il ricorso, il cancelliere debba formare il fascicolo d'ufficio e portarlo al capo dell'ufficio, il quale provvederà, in base alle tabelle dell'ufficio, che si auspica elaborate con sensibilità per la specificità della materia, alla designazione della sezione; il presidente di questa provvederà, quindi, ancora in base a predeterminati criteri tabellari, alla designazione del giudice.

Soltanto all'esito di questo sub - procedimento, il giudice designato potrà fissare, "con decreto", l'udienza ed il termine per la notificazione.

L'art. 152 non indica alcun termine entro il quale fissare l'udienza ed attribuisce al giudice un potere discrezionale della determinazione del termine perentorio per la notificazione del ricorso e del decreto.

Il meccanismo divisato appare fonte di possibili complicazioni.

Sebbene le prassi applicative sviluppatesi sull'art. 415 c.p.c. indichino la diffusa inosservanza del termine massimo entro il quale fissare l'udienza, la sua previsione costituisce pur sempre un dato di riferimento, suscettibile di acquistare rilevanza almeno a fini disciplinari. In assenza di ogni previsione legislativa, invece, appare difficile sanzionare il magistrato, che, pur in assenza di ragioni obiettive, fissi l'udienza a grande distanza di tempo.

In considerazione di ciò, l'attribuzione al giudice di un potere discrezionale di fissazione di un termine perentorio per la notificazione del ricorso e del decreto non appare congrua: l'udienza potrebbe essere fissata a grande distanza di tempo, mentre il termine per la notificazione potrebbe essere brevissimo; i convenuti godrebbero di un termine di comparizione ben più lungo dei trenta giorni previsti dalla disposizione. A ben vedere, le conseguenze della eventuale tardività della notificazione dell'atto introduttivo consistono nella fissazione di insufficienti termini di comparizione. La decadenza comminata al ricorrente per la inosservanza del termine perentorio per la notificazione, invece, non appare funzionale alla tutela di alcun interesse meritevole.

Una ragionevole soluzione interpretativa sembra possa consistere nella determinazione del termine per la notificazione in riferimento alla udienza e ai necessari termini di comparizione: non sembra abbia senso, ad esempio, fissare l'udienza a sei o otto mesi di distanza ed imporre al ricorrente la notificazione dieci giorni dopo la pronuncia del decreto; se ragioni obiettive del giudice e dell'ufficio impediscono una anticipazione dell'udienza, il termine per la notificazione potrebbe essere fissato in cinquanta, quaranta, trentacinque giorni prima di quello dell'udienza, affinché possano essere rispettati i termini a comparire, essendo poi libero il ricorrente di eseguire anche prima la notificazione.

Il decreto di fissazione d'udienza pone ulteriori questioni di coordinamento tra il procedimento in esame e quello di opposizione alle sanzioni amministrative di cui all'art. 731.24 novembre 1981, n. 689. In quest'ultimo, infatti, non è necessario un ministero di un difensore, a tutte le comunicazioni e notificazioni provvede l'ufficio e il termine di comparizione coincide con quello previsto per il processo ordinario di cognizione; è, quindi, di sessanta, non di trenta giorni.

Ne consegue che, in base al riferimento a "tutte le controversie" di cui all'art. 152 del Codice, nonché in base al rinvio "in quanto compatibile" alla 1. 24 novembre 1981, n. 689, di cui all'art. 166 dello stesso Codice, potrebbe sostenersi che, anche nelle opposizioni alle sanzioni amministrative comminate dal Garante, alla notificazione del ricorso e del decreto di fissazione d'udienza debba provvedere la parte, necessariamente rappresentata da un difensore ai sensi degli art. 82 ss. c.p.c. e non l'ufficio e che il termine di comparizione è di trenta e non di sessanta giorni. Qualora, tuttavia, si intendano svalutare o sottovalutare i dati testuali appena indicati, il procedimento di opposizione resterà regolato integralmente dall'art. 23 l. 24 novembre 1981, n. 689.

In ogni caso, ricorso e decreto vanno notificati "alle altre parti e al Garante"

Quest'ultimo, pertanto, assume la veste di parte necessaria, ai sensi dell'art. 102 c.p.c., del procedimento in esame, in conformità con le indicazioni della Corte di legittimità37 Qualora non sia stato destinatario della notificazione del ricorso e del decreto di fissazione d'udienza, il giudice avrà il potere- dovere di disporre l'integrazione del contraddittorio nei suoi confronti, ai sensi dell'art. 102, co. 2, c.p.c.; potrà intervenire in ogni momento del procedimento senza soffrire alcuna preclusione, in base al principio generale deducibile dagli artt. 268, co. 2, c.p.c. e 14, co. 1, d.lgs. 17 gennaio 2003, n. 5; la sua mancata partecipazione al processo sarà rilevabile anche d'ufficio dalla Cassazione e determinerà la rimessione della causa al primo giudice, ai sensi dell'art. 383, co. 3O, c.p.c. Della integrazione del contraddittorio nei suoi confronti, tuttavia, saranno, in ogni caso, onerate le parti presenti, non potendo invocarsi il meccanismo di cui all'art. 420, co. 9, c.p.c., che è norma speciale, insuscettibile di applicazione al di fuori dei casi e dei tempi espressamente considerati, ai sensi dell'art. 14 disp. prel.

7 La definizione abbreviata del procedimento

Qualora il ricorso con il quale si impugna un provvedimento del Garante "anche ai sensi dell'articolo 143" sia depositato nella cancelleria del giudice ordinario38 oltre il termine di trenta giorni "dalla data di comunicazione del provvedimento o dalla data del rigetto tacito", ai sensi dell'art. 152, co. 4, "il giudice lo dichiara inammissibile con ordinanza ricorribile per cassazione".

Qualora, poi, il ricorrente non compaia alla prima udienza "senza addurre alcun legittimo impedimento", ai sensi del co. 8, "il giudice dispone la cancellazione della causa dal ruolo e dichiara l'estinzione del processo, ponendo a carico del ricorrente le pese di giudizio".

Tali previsioni riproducono quelle dell'art. 23, co. 1 e co. 5, l. 24 novembre 1981, n. 689.

La prima, che non risulta abbia dato luogo a particolari problemi applicativi39, potrebbe essere accostata a quella di cui all'art. 26 1. 6 dicembre 1971, n. 1034, nel testo modificato dalla 1. 21 luglio 2000, n. 205, nonché a quella di cui all'art. 375 c.p.c., nel testo novellato dalla 1. 24 marzo 2001, n. 89.

Sennonché, il tribunale amministrativo regionale "dichiara con sentenza" "succintamente motivata" il ricorso irricevibile o inammissibile; provvede, cioè, comunque, in contraddittorio ed all'esito di una udienza. La Corte di cassazione, dal suo canto, "pronuncia con ordinanza in camera di consiglio" la inammissibilità del ricorso. Tanto nell'uno, quanto nell'altro caso le previste forme più semplici per definire il giudizio garantiscono comunque il contraddittorio tra le parti, sia pure in forme diverse da quelle ordinarie.

L'art. 152, co. 4, d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196, al pari della disposizione assunta a modello (l'art. 23, co. 1, 1. 24 novembre 1981, n. 689), invece, tace sull'iter da seguire per la pronuncia dell'ordinanza.

In base ai principi deducibili dalla Costituzione, appare corretto ritenere che tale provvedimento implichi comunque la realizzazione del contraddittorio; implichi cioè la pronuncia di un decreto di fissazione di un'udienza, la convocazione delle parti, anche in forme diverse dalla notificazione del ricorso e del decreto; lo svolgimento di un'udienza, nella quale le parti possano far valere le proprie ragioni. Soltanto all'esito di un tale procedimento più semplice, ma non regolato espressamente dalla legge, appare possibile la pronuncia dell'ordinanza dichiarativa della inammissibilità del ricorso

Come avviene nei modelli processuali a forma libera, il compito di individuare le garanzie procedimentali minime, più che alla Corte costituzionale, appare attribuito alla Corte di cassazione, in base a pronunce additive, analoghe a quelle tradizionalmente rese in riferimento ai procedimenti camerali contenziosi in materia di famiglia, di procedure concorsuali e di immigrazione40.

La seconda previsione sulla definizione abbreviata del procedimento ignora gli interventi del Giudice delle leggi sulla disposizione assunta a modello.

La Corte costituzionale, infatti, con le sentenze n. 534 del 199041 e n. 507 del 199542, ha dichiarato l'illegittimità costituzionale del quinto comma dell'art. 23 1. 24 novembre 1981, n. 689, nella parte in cui "prevede che il pretore convalidi il provvedimento opposto in caso di mancata presentazione dell'opponente o del suo procuratore alla prima udienza senza addurre alcun legittimo impedimento, anche quando l'illegittimità del provvedimento risulti dalla documentazione allegata dall'opponente", ed in quella in cui "prevede che il pretore convalidi il provvedimento opposto in caso di mancata presentazione dell'opponente o del suo procuratore alla prima udienza senza addurre alcun legittimo impedimento, anche quando l'amministrazione irrogante abbia omesso il deposito dei documenti di cui al secondo comma dello stesso art. 23".

Almeno nelle ipotesi nelle quali il procedimento di cui all'art. 152 d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196, abbia ad oggetto provvedimenti positivi del Garante e sanzioni amministrative dal medesimo comminate, non sembra possa prescindersi da tali pronunce. Negli altri casi, la dichiarazione d'ufficio dell'estinzione del processo potrebbe essere considerata una sanzione per il mancato esercizio dell'onere di impulso processuale. Nelle prime, dopo le sentenze della Corte, invece, la soluzione accolta si manifesta poco difendibile.

8 L'inibitoria del provvedimento impugnato e la tutela cautelare

La diversa tipologia delle controversie regolate dal procedimento in esame impone soluzioni differenziate in riferimento ai provvedimenti anticipatori.

Ai sensi del comma quinto, il giudice può sospendere l'esecuzione del provvedimento impugnato ("può disporre diversamente in tutto o in parte"); ai sensi del comma sesto, "quando sussiste pericolo imminente di un danno grave ed irreparabile" può "emanare i provvedimenti necessari". Nel primo caso, provvede, "sentite le parti", "con ordinanza impugnabile unitamente alla decisione che definisce il grado di giudizio"; nel secondo, "con decreto motivato", suscettibile di conferma, modifica o revoca con ordinanza da emanarsi all'esito di un'udienza da fissarsi "entro un termine non superiore a quindici giorni".

Allorché, quindi, il giudice sia adito in alternativa al ricorso al Garante o dopo la pronuncia di un provvedimento di rigetto, anche "tacito", l'art. 152 d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196, prevede la possibilità di chiedere ed ottenere provvedimenti anticipator1, dei quali appare difficilmente contestabile la natura cautelare. Ne consegue, che, anche nel silenzio della disposizione sul punto, l'ordinanza di conferma, modifica o revoca del provvedimento reso inaudita altera parte dovrebbe essere reclamabile, ai sensi dell'art. 669 terdecies c.p.c.

Qualora, invece, oggetto del ricorso sia un provvedimento positivo del Garante o un provvedimento con il quale sia comminata una sanzione amministrativa, il giudice potrebbe provvedere soltanto con ordinanza, nel contraddittorio delle parti, che tuttavia non si indica come attuare prima della udienza di merito; tale ordinanza, inoltre, per espressa previsione legislativa, non è autonomamente impugnabile.

Le ipotesi sono indubbiamente diverse. Nel vigente sistema, i provvedimenti di sospensione della esecuzione dei provvedimenti giurisdizionali impugnati, ai sensi degli artt. 283, 351, 373, 401, 407, 431, 447, 447 bis, co. 4, 649 c.p.c., non sono reclamabili, né autonomamente impugnabili. Lo sono, invece, i provvedimenti cautelari di sospensione della esecuzione delle deliberazioni degli enti organizzati di cui agli artt. 23 c.c., per quanto riguarda le deliberazioni delle associazioni, 1109 c.c. per quelle della comunione, 1137, per quelle del condominio, 2378, anche nel testo novellato dal d.lgs. 17 gennaio 203, n. 6, per quelle delle società43.

La contraddizione non è, dunque, nuova. Sennonché, l'art. 152 d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196, la rende evidente ed ineludibile, perché, nell'ambito dello stesso procedimento, a seconda dell'oggetto di questo, prevede la pronuncia di provvedimenti (le inibitorie della esecuzione dei provvedimenti positivi del Garante) modificabili e revocabili soltanto con il provvedimento che definisce il giudizio e provvedimenti anticipatori soggetti alla comune disciplina dei provvedimenti cautelari e, quindi, non solo reclamabili ai sensi dell'art. 669 terdecies c.p.c., ma anche modificabili e revocabili ai sensi dell'art. 669 decies c.p.c. Ulteriori argomenti potrebbero, inoltre, trarsi dal confronto con la tutela cautelare nel processo amministrativo, nel quale non esiste la distinzione tra provvedimenti di sospensione della esecuzione gli atti positivi e provvedimenti di sospensione degli atti negativi o del silenzio della pubblica amministrazione.

Unitamente agli altri già segnalati, anche tale profilo appare meritevole di approfondimento vuoi in relazione ai problemi specifici della tutela dei diritti inerenti il trattamento dei dati personali, vuoi in riferimento ai riflessi di carattere generale.

9 La trattazione della causa

L'art. 152, co. 9, d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196, differisce dall'art. 23, co. 6,1. 24 novembre 1981, n. 689, per 1'inciso "omessa ogni formalità non essenziale al contraddittorio".

Non sembra, tuttavia, che ciò sia sufficiente a qualificare come sommario il procedimento in esame.

Può essere opportuno ricordare che il criterio discretivo tra tutela ordinaria e tutela sommaria è individuato non nella qualità del giudizio, sovente migliore nella seconda per la immediatezza del contatto tra giudice e parti, quanto nella circostanza che, nella prima, sono predeterminati dalla legge vuoi i modi e le forme di attuazione del contraddittorio, vuoi i modi e le forme di formazione del convincimento del giudice: nei processi a cognizione piena ed esauriente è la norma generale ed astratta che detta le cadenze delle attività processuali, nonché i criteri di giudizio; in quelli sommari, le prime ed i secondi sono affidati a formule generiche ("convocate le parti", "assunte informazioni"), che lasciano ampi spazi all'esercizio dei poteri discrezionali del singolo giudice44.

Il procedimento regolato dall'art. 152 d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196, al pari di quello per la opposizione alle sanzioni amministrative di cui all'art. 23 1. 24 novembre 1981, n. 689, assunto a modello, appare comunque un processo a cognizione piena; un processo più semplice di quello ordinario di cognizione innanzi al tribunale ex artt. 163 ss. c.p.c., di quello commerciale, ai sensi del d.lgs. 17 gennaio 2003, n. 5, di quello del lavoro, ai sensi degli artt. 414 ss. c.p.c., di quello ordinario innanzi al giudice di pace, ai sensi degli artt. 311 ss. c.p.c., ma, comunque, un processo a cognizione e contraddittorio pieni. Sono, infatti, regolati i modi e le forme di proposizione della domanda e di instaurazione del contraddittorio. Nel suo ambito sono previsti provvedimenti anticipatori. La tecnica legislativa come sovente accade non è del tutto commendevole; il che lascia spazio all'interprete.

Da questo punto di vista, occorre prendere atto che il Codice costituisce un progresso rispetto alla disciplina anteriore, che rimetteva la tutela delle situazioni subiettive inerenti il trattamento dei dati personali al procedimento camerale ex art. 737 ss. c.p.c., nel quale la disciplina positiva si limita a stabilire che domanda si propone con ricorso, che il giudice provvede con decreto e che può assumere informazioni, rimettendo, quindi, l'attuazione della volontà concreta della legge in questo delicato settore dell'esperienza giuridica all'estro del giudicante45.

La previsione normativa, piuttosto, pone delicati problemi, soprattutto nei casi nei quali il procedimento ha funzione impugnatoria dei provvedimenti positivi del Garante.

In riferimento alla natura di tali giudizi e delle preclusioni operanti per quanto riguarda i motivi di impugnazione, appare ovvio rilevare che l'attribuzione di poteri istruttori d'ufficio non consenta di allargare l'oggetto del processo a profili di invalidità non tempestivamente dedotti dal ricorrente. In tali ipotesi, come nei giudizi di opposizione alle sanzioni amministrative e in ogni giudizio di impugnazione di atti o provvedimenti, l'oggetto del processo è delimitato dagli specifici vizi dedotti, essendo precluso anche al giudice nell'esercizio dei poteri ufficiosi di allargare l'indagine a profili di invalidità che i non siano stati tempestivamente fatti valere.

Il che non conduce a ritenere che il sindacato giudiziale debba arrestarsi alla mera legittimità dei provvedimenti resi dal Garante. Come nei giudizi di opposizione alle sanzioni amministrative, appare possibile che il giudice valuti il merito della controversia, ma, in ogni caso "l'atto è il veicolo di accesso al giudizio di merito, al quale si perviene per il tramite dell'impugnazione dell'atto"46.

Nelle ipotesi, invece, nelle quali le parti si siano rivolte al giudice senza passare dal Garante, nonché in quelle nelle quali questi abbia respinto la richiesta o abbia omesso di provvedere, gli spazi per l'esercizio dei poteri ufficiosi del giudice, nonché per successive allegazioni delle parti appaiono più ampi. Non opera, infatti, in questi casi, alcuna decadenza in ordine ai motivi di invalidità dell'atto impugnato.

Nel silenzio della legge sul punto e in considerazione della prevalenza della nuova disciplina su quella per la opposizione alle sanzioni amministrative, i poteri istruttori d'ufficio potrebbero essere utilizzati per l'acquisizione del provvedimento impugnato e per la documentazione relativa al procedimento svoltosi innanzi al Garante. La disposizione in esame, infatti, non impone al ricorrente la esibizione del provvedimento impugnato, né la pone come condizione di proponibilità o di procedibilità del ricorso. Almeno nei giudizi impugnatori, tuttavia, appare ovvio rilevare la necessità della acquisizione del provvedimento impugnato, se non anche del fascicolo del procedimento amministrativo: in mancanza di espresse previsioni legislative in tal senso, l'obiettivo appare perseguibile mediante l'esercizio dei poteri istruttori d'ufficio.

Allorché si sia svolto un procedimento amministrativo innanzi al Garante, comunque si sia concluso, il giudice ordinario potrà disporre delle indagini compiute in quella sede, per condividerle o respingerle; potrà ordinarne la rinnovazione. In ogni caso, nella valutazione dei fatti allegati dalle parti disporrà delle valutazioni della Autorità preposta al controllo sul trattamento dei dati personali. Allorché, invece, il giudice sia adito in alternativa al ricorso al Garante ovvero a seguito del silenzio di quest'ultimo (nei casi di "rigetto tacito"), l'accertamento dei fatti non sarà filtrato dalla preventiva valutazione del Garante, né, avvalendosi dei poteri istruttori d'ufficio o del generale potere di chiedere informazioni alla p.a., ai sensi dell'art. 213 c.p.c., potrà utilizzarne la specifica esperienza. La necessaria partecipazione del Garante al procedimento, infatti, preclude di utilizzarne le competenze in qualità di ausiliare del giudice, ai sensi dell'art. 61 c.p.c.

Ne consegue che sarà compito del Garante, nella sua qualità di parte necessaria di tutti i procedimenti inerenti il trattamento dei dati personali fornire al giudice quegli elementi di giudizio ritenuti di volta in volta necessari, soprattutto nelle ipotesi in cui il ricorso giurisdizionale non sia stato preceduto da un procedimento amministrativo innanzi alla medesima Autorità.

10 La decisione

Anche la forma della pronuncia della sentenza è ripresa dal procedimento di opposizione alle sanzioni amministrative.

I commi 10 ed 11 dell'art. 152 d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196, "Codice in materia di protezione di dati personali" corrispondono ai commi 7 ed 8 dell'art. 23 1. 24 novembre 1981, n. 689.

Può essere opportuno ricordare che, nel processo ordinario di cognizione innanzi al tribunale, in alternativa alla "decisione a seguito di trattazione scritta" ai sensi dell'art. 281, co. 1, quinquies c.p.c., è possibile che la discussione orale sia chiesta dalle parti, ai sensi del secondo capoverso della medesima disposizione, ovvero sia ordinata d'ufficio ai sensi dell'art. 281 sexies c.p.c. Tale ultima possibilità, che assume il valore di regola anche nel processo commerciale ai sensi dell'art. 16 d.lgs. 17 gennaio 2003, n. 5, nel processo ordinario, è eccezionale ed appare riservata ai casi nei quali la controversia sia particolarmente semplice; per questa ragione ne è esclusa la utilizzabilità nelle cause collegiali e costituisce il modello nei giudizi di opposizione alle sanzioni amministrative.

Appare ragionevole dubitare che le controversie relative al trattamento dei dati personali assoggettate al nuovo rito siano particolarmente semplici, soprattutto allorché le parti si siano rivolte direttamente al giudice e questi non possa disporre della istruttoria, degli accertamenti e delle valutazioni del Garante. Sembra, quindi, ragionevole prevedere che, almeno nelle ipotesi di tale specie, la soluzione più frequentemente praticata sarà quella prevista dal comma undecimo e cioè il rinvio dell'udienza con concessione alle parti di un termine per il deposito di note difensive.

L'interpretazione e l'applicazione del comma dodicesimo, che regola il contenuto della sentenza, apre spazi di approfondimento anche dal punto di vista sistematico.

Non sembra contestabile ed è comunque espressamente previsto che il giudice ordinario possa annullare gli atti ed i provvedimenti del Garante oggetto di impugnazione, e possa altresì condannare il responsabile al risarcimento dei danni, anche non patrimoniali, nonché liquidare le spese. Il nodo risiede invece nella individuazione dei possibili significati della espressione "prescrive le misure necessarie".

Una ragionevole interpretazione a prima lettura consiste nel ritenere che il giudice ordinario possa fare quanto avrebbe potuto fare il Garante; possa, cioè, come previsto dall'art. 150 del Codice, "disporre in via provvisoria il blocco in tutto o in parte di taluno dei dati", disporre "l'immediata sospensione di una o più operazioni del trattamento", ordinare "al titolare (...) la cessazione del comportamento illegittimo", indicare "le misure necessarie a tutela dei diritti dell'interessato" ed assegnare un termine per la loro adozione.

Sennonché, ai sensi dell'art. 150, co. 5, "se sorgono difficoltà o contestazioni riguardo all'esecuzione del provvedimento di cui ai commi 1 e 2, il Garante, sentite le parti ove richiesto, dispone le modalità di attuazione avvalendosi, se necessario, del personale dell'Ufficio o della collaborazione di altri organi dello Stato"; e, ai sensi dell'art. 170, "chiunque, essendovi tenuto, non osserva il provvedimento adottato dal Garante ai sensi degli articoli 26, comma 2, 90, 150, commi 1 e 2, e 143, comma 1, lettera c), è punito con la reclusione da tre mesi a due anni".

Qualora, ai sensi dell'art. 152, co. 6, il giudice abbia pronunciato i "provvedimenti necessari" a scongiurare il pregiudizio denunziato dal ricorrente, le parti, ai sensi dell'art. 669 duodecies c.p.c., potranno rivolgersi allo stesso giudice affinché determini le "modalità di attuazione", allo stesso modo in cui avrebbero potuto rivolgersi al Garante per la realizzazione coattiva dei provvedimenti di quest'ultimo. Qualora, invece, si tratti di seguire la sentenza, lo strumento a disposizione è il procedimento per l'esecuzione degli obblighi di fare e di disfare ex artt. 612 ss. c.p.c., con tutti i limiti e le difficoltà ad esso inerenti.

Né per i provvedimenti anticipatori, né per le sentenze, poi, sono previste misure coercitive.

Il sistema vigente, infatti, prevede la realizzazione coattiva dei provvedimenti giudiziali di condanna al pagamento di una somma di danaro (artt. 2910 cod.civ., 483 - 604 cod. proc. civ.), di quelli alla consegna di cose mobili e al rilascio di beni immobili (artt. 2930 cod. civ., 605 - 611 cod. proc. civ.) e di quelli a fare o a disfare, purché l'attività sia fungibile, possa, cioè, essere compiuta da un soggetto diverso dall'obbligato (artt. 2931, 2933 cod. civ., 612 - 614 cod. proc. civ.). Manca, invece, una disciplina generale delle misure coercitive, di strumenti idonei a premere sulla volontà dell'obbligato, per indurlo ad uniformarsi al provvedimento giudiziale: i provvedimenti di reintegra del lavoratore illegittimamente licenziato, quelli che dispongono l'affidamento di minori e quelli che accertano violazione delle regole della concorrenza o comportamenti lesivi dei consumatori, nonché quelli del giudice per la tutela dei diritti inerenti il trattamento dei dati personali, sono privi di strumenti specifici per la attuazione coattiva. La questione venne alla ribalta circa trenta anni addietro in riferimento alla reintegra del lavoratore illegittimamente licenziato47 ed ha acquistato attualità con il trasferimento al giudice ordinario della giurisdizione sulle controversie con i dipendenti delle pubbliche amministrazioni48. Ma ancora oggi la realizzazione coattiva dei provvedimenti giudiziali è affidata all'esercizio delle azioni esecutive e alle sporadiche e frammentarie ipotesi nelle quali sia prevista una misura coercitiva49. Pur ammettendo che il giudice ordinario possa emettere tutti i provvedimenti che potrebbe emettere il Garante, resta il problema della realizzazione coattiva; che è questione generale e non limitata alla tutela del trattamento dei dati personali.

11 Cenni sul controllo di legittimità

Sono impugnabili per cassazione l'ordinanza con la quale, ai sensi del quarto comma dell'art. 152 in esame, il ricorso è dichiarato inammissibile per effetto del maturarsi della decadenza e le sentenze che definiscono il procedimento.

Non è menzionata la possibilità della pronuncia di sentenze non definitive o di sentenze parziali, ai sensi, rispettivamente, degli artt. 277, co. 2, 278, 279, co. 2, n. 4, c.p.c. e degli artt. 103, co. 2, 104, co. 2 e 279, co. 2, n. 5, c.p.c. 50. Non si rinvengono, tuttavia, ostacoli ad ammettere una tale eventualità. Nei confronti, quindi, delle sentenze non definitive su domande e su questioni, di quelle di condanna generica e provvisionale, alla parte soccombente potrà aprirsi l'alternativa tra il ricorso immediato e la riserva di impugnazione, ai sensi dell'art. 361 c.p.c., mentre nei confronti delle sentenze definitive anche su alcune soltanto delle domande proposte, l'unica strada percorribile sarà il ricorso immediato.

Attraverso il ricorso ordinario per cassazione ai sensi dell'art. 360 c.p.c., la Corte potrà esercitare indirettamente un controllo per violazione di legge, ai sensi dell'art. 111, co. 7, Cost., sulla attività del Garante e potrà fornire preziose indicazioni sulla struttura del nuovo procedimento, colmando, anche con sentenze additive, le lacune della normativa. Questa constatazione consente di apprezzare le conseguenze della attribuzione al giudice amministrativo del controllo sull'attività delle autorità amministrative indipendenti. Come il dibattito sul tema ha posto in evidenza, ciò ha determinato la sottrazione al controllo di legittimità per violazione di legge di intersi settori della esperienza giuridica51.

Non sembra, peraltro, che, con specifico riferimento alla tutela trattamento dei dati personali, la previsione normativa susciti particolari questioni.

Si tratterà, soprattutto, anche per la Cassazione di fornirsi di una organizzazione tabellare adeguata alla rilevanza della materia, evitando di sparpagliare i ricorsi sul tema tra le diverse sezioni, a seconda della materia alla quale i dati si riferiscono.

Ma la definizione di questa, come di molte altre questioni messe in evidenza, è affidata prevalentemente alla sensibilità ed alla buona volontà di chi è chiamato ad occuparsene.

 

NOTE

* Queste pagine costituiscono la rielaborazione delle Relazioni svolte agli Incontri di studio sul tema promossi dal C.S.M. il 2 ottobre 2003 e dalla Formazione decentrata della Corte di cassazione il 25 novembre 2003. Sono dedicate a Giuseppe Tarzia e sono destinate agli Studi in suo onore.

1 Così Corte cost.15 ottobre 1999, n. 387, in Foro it., 1999, I, 3441, con nota di G. SCARSELLI.
2 Cosìi Corte cost. 28 luglio 2000, n. 401, in Giur. it., 2001, 677.
3 Per maggiori indicazioni si rinvia a Contributo alla ricerca di un modello processuale per i conflitti economici, in Società, 2000, 2, 161 ss.; e a Il giusto processo di fallimento, in La tutela dei crediti nelle procedure concorsuali, a cura di A.DIDONE e P. FILIPPI, MILANO 2002.
4 Legge 26 novembre 1990, n. 353, seguita dai dd.l. 16 dicembre 1993, n. 521, 14 febbraio 1994, n. 105, 14 aprile 1994, n. 235, 18 giugno 1994, n. 380, 8 agosto 1994, n. 493, 7 ottobre 1994, n. 571, quest'ultimo convertito nella legge 6 dicembre 1994, n. 673, e dai d.l. 21 aprile 1995, n. 121, d.l. 21 giugno 1995, n. 238, d.l. 9 agosto 1995, n. 347, d.l. 18 ottobre 1995, n 432, quest'ultimo convertito in legge 20 dicembre 1995, n. 534.
5 Legge 16 luglio 1997, n. 254, Delega al Governo per l'istituzione del giudice unico di primo grado, e d.lgs. 20 marzo 1998, n. 51 Norme in materia di istituzione del giudice unico di primo grado.
6 Si rinvia a Il processo civile tra riforme ordinamentali, organizzazione e prassi degli uffici. Una questione di metodo, in Riv. trim. dir. proc civ., 1999, 77 ss.
7 Cfr. Cass. 24 maggio 2000, n. 6808, in Foro it., 2000, I, 3163, con nota di richiami di M.G. CIVININI, e in Corriere giuridico, 2000, 1317, con nota di C. CONSOLO; Cass. 29 ottobre 2001, n. 13414, in Foro it., 2002, I, 2787; Cass. 21 febbraio 2002, n. 2504, in Foro it., 2002, I, 2432, con nota di richiami di C. M. BARONE; Cass. 25 novembre 2002, n. 16571, id., 2003, I, 463, con nota di richiami di ANDREONI. Queste pronunce, tuttavia, pur affermando la inderogabilità della sequenza delle udienze di prima comparizione ex art 180 c.p.c., di trattazione ex art. 183 c.p.c. e istruttorie ex art 184 c.p.c. hanno rigettato i ricorsi ed hanno individuato i meccanismi di sanatoria dei vizi di volta in volta denunciati.
8 L'art. 1, co. 4, l. 24 marzo 2001, n. 127, quale modificato dall'art. 26 l. 3 febbraio 2003, n. 14, ha attribuito al legislatore delegato il compito di emanare "un testo unico delle disposizioni in materia di tutela delle persone e di altri soggetti rispetto al trattamento dei dati personali e delle disposizioni connesse, coordinandovi le norme vigenti ed apportando alle medesime le integrazioni e modificazioni necessarie al predetto coordinamento o per assicurarne la migliore attuazione"; il co. 1 della medesima disposizione ha richiamato i principi ed i criteri direttivi indicati nella l. 31 dicembre 1996, n. 676. L'art. 2 di quest'ultima, aveva imposto il "rispetto dei principi e della impostazione sistematica della legislazione in materia di tutela delle persone e di altri soggetti rispetto al trattamento dei dati personali" e la "introduzione delle sole correzioni a tale legislazione che, dopo il primo periodo di applicazione della medesima, sentiti il Garante per la protezione dei dati personali e nelle materie di sua competenza l'Autorità per l'informatica nella pubblica amministrazione, si dimostrino necessarie per realizzarne pienamente i principi o per assicurarne la migliore attuazione o per adeguarla all'evoluzione tecnica del settore".
9 Il Codice è composto di tre parti: la prima, divisa in sette titoli, è intitolata "Disposizioni generali"; la seconda contiene le "Disposizioni relative a specifici settori" ed è ripartita in tredici titoli. La terza è rubricata "Tutela dell'interessato e sanzioni": il Titolo I è dedicato alla "Tutela amministrativa e giurisdizionale"; il Capo I si occupa della tutela innanzi al Garante: si compone di undici articoli, dal 141 al 151; è diviso in tre Sezioni, la prima dedicata ai principi generali la seconda alla tutela amministrativa, la terza alla tutela "alternativa a quella giurisdizionale". Il Titolo II regola la struttura ed il funzionamento dell'Ufficio del Garante. Il Titolo III prevede le sanzioni: in questo ambito l'art. 166 rinvia alla l. 24 novembre 1981, n. 689, e, quindi all'art. 23 di questa legge per quanto riguarda l'opposizione alle sanzioni amministrative. Il Titolo V contiene le norme finali e la disciplina transitoria. Al Codice, inoltre, sono allegati e ne costituiscono parte integrante i codici deontologici. Ai sensi dell'art 186, la nuova disciplina entra in vigore il 1 gennaio 2004. Sono, tuttavia, entrati in vigore il 30 luglio 2003 gli artt. 156 e 182, sul ruolo organico e sul personale dell'Ufficio del Garante, nonché l'art. 176, co. 3, 4, 5 e 6, sul Centro nazionale per l'informatica nella pubblica amministrazione.
10 Cfr. G. ARIETA, Art. 29, in La tutela dei dati personali Commentario alla l. n. 675/1996, diretto da E. Giannantonio, M.G. Losano e V. Zeno Zencovich, Padova, 1997, 276; F. GUERRA, Gli strumenti di tutela, in La disciplina del trattamento dei dati personali, a cura di V. Cuffaro e V. Ricciuto, Torino, 1997, 318; v., inoltre, V. DENTI, La tutela della riservatezza: profili processuali, in Riv. trim. dir. proc civ., 1998, 747; S. MAZZAMUTO, Note minime in tema di mezzi di tutela e di riparto di giurisdizione nelle attività di trattamento dei dati personali, in Foro it., 1998, V, 49; G. P. CIRILLO, Il procedimento sanzionatorio delle autorità amministrative indipendenti e la decisione contenziosa alternativa del Garante per la protezione di dati personali, in Foro amm., 1998, 262; nonché A. CARRATTA, Aspetti processuali della disciplina sul trattamento dei dati personali (l. 31 dicembre 1996 n. 675), Riv. dir. proc., 2000, 130, al quale si rinvia per una ricognizione delle diverse questioni dibattute in relazione alla disciplina abrogata.
11 Cfr. Garante dati personali 28 maggio 1997, in Foro it., 1998, III, 317, con nota di R. Pardolesi, e in Corr. giur., 1997, 91, con nota di V. Zeno Zencovich; la rassegna di C. LO SURDO, Commento ai provvedimenti adottati dall'Autorità garante in merito al problema del consenso informato, in Danno resp., 1998, 638; nonché, nel sito del Garante, i provvedimenti emanati:
http://www.garanteprivacy.it/garante/navig/jsp/index.jsp?folderpath=Provvedimenti.
12 Su tale aspetto, in riferimento ai provvedimenti della Autorità garante della concorrenza e del mercato, cfr. Cautele ed esecuzione su Internet in Annali Italiani del Diritto d'Autore della cultura e dello spettacolo (A.I.D.A.), 1998. V. anche infra § 10.
13 Anche per indicazioni, cfr. Le autorità amministrative indipendenti a cura di R. RORDORF, in Questione giustizia, 2002, 407 ss.
14 Cfr. G. VERDE, Autorità amministrative indipendenti e tutela giurisdizionale, in Dir. proc amm., 1998, 739 ss.; G. SCARSELLI, La tutela dei diritti dinanzi alle autorità garanti, Milano, 2000; LA SPINA, MAJONE, Lo Stato regolatore, Bologna, 2000; MERUSI, Democrazia e autorità indipendenti, Bologna, 2000; L'indipendenza delle Autorità a cura di GRASSINI, Bologna 2001; LAZZARA, Autorità indipendenti e discrezionalità, Padova, 2001; Le Autorità indipendenti a cura di DI SAN LUCA, Torino, 2002.
15 Con particolare riferimento alla Banca d'Italia e alla CONSOB, nell'ambito dei lavori della Commissione Rovelli per la riforma del diritto commerciale si era posto il problema di attribuire ad istituende sezioni specializzate il controllo degli atti di tali organi. Né tale proposta, né la istituzione delle sezioni, tuttavia, sono state recepite dalla legge delega 3 ottobre 2001, n. 366 "Delega al Governo per la riforma del diritto societario": cfr. Contributo alla ricerca di un modello processuale per i conflitti economici, in Società, 2000, 2, 161 ss.; La riforma del diritto societario: note sugli aspetti processuali, m Foro it., 2001, V, 273.
16 Così, in motivazione, Cass. 20 maggio 2002, n. 7341, in Foro it., 2002, 2680 con nota di M. GRANIERI, Il Garante dei dati personali ed il baricentro (sbilanciato) della tutela forte dei diritti della personalità.
17 Cfr. A.A. DALIA, Il controllo giurisdizionale sulla banca dati del Ministero dell'Interno, in Dir. informazione e informatica, 1986, 577; nonché, tra gli ultimi, R. BLAIOTTA, Banca dati dell'interno e diritto alla identità personale, in Cass. pen., 1995, 1055.
18 Sulle questioni di coordinamento in base alla normativa anteriore, v. soprattutto G. P. CIRILLO, Il procedimento sanzionatorio ..., cit.
19 Sull'ambito di applicazione del procedimento speciale previsto dall'art 29 1. 31 dicembre 1996, n. 675, e sugli spazi comunque riservati dalla normativa anteriore al processo ordinario di cognizione, v., anche per indicazioni, A. CARRATTA, Aspetti processuali ..., cit., 132.
20 Si era, tuttavia, ritenuto che il procedimento speciale per convalida di licenza e di sfratto fosse applicabile, oltre che nei casi espressamente considerati dagli artt. 657, co. 1 e 2, 658 e 659 c.p.c. anche ai casi di estinzione del rapporto di locazione per cessazione della proroga legale non considerati da tali disposizioni: si rinvia a Controversie in materia di locazione di immobili urbani, voce del Noviss.Dig.it Appendice, II, Torino, 1981, c. 728 ss., § 6. Si ritiene altresì che la tutela cautelare atipica di cui all'art 700 c.p.c. possa essere invocata ogniqualvolta non sia previsto uno strumento cautelare specifico e non soltanto "Fuori dei casi regolati nelle precedenti sezioni" del capo III, del titolo I, del libro IV del codice di procedura civile. L'ambito del procedimento cautelare uniforme, infine, è esteso a tutti i provvedimenti cautelari e non soltanto a quelli "previsti dal codice civile e dalle leggi speciali": si rinvia a Il procedimento cautelare: l'ambito di applicazione, in Scritti sulla riforma della giustizia civile (1982 -1995), Torino, 1996, § 3.5.
21 In generale, sul procedimento ex alt. 23 1. 24 novembre 1981, n. 689, v. G. COLLA e G. MANZO, Le sanzioni amministrative, Milano, 2001; V. SCALESE, Le opposizioni alle sanzioni amministrative2, Milano, 2001; C.E. PALIERO, A. TRAVI, voce Sanzioni amministrative, in Enc. dir., XLI, Milano, 1989, 345; M.A. SANDULLI, voce Sanzione: IV) Sanzioni amministrative, in Enc. Treccani, XXVIII, Roma, 1992; E. CASETTA, voce Sanzione amministrativa, in Dig. pubbl., XIII Torino, 1997, 598; anche per ulteriori indicazioni alla imponente bibliografia sull'argomento, v. R. BELLÈ, Il processo di opposizione alla sanzione amministrativa, in Riv. dir. proc., 2002, 900; N. RASCIO, Il giudizio di opposizione a sanzione amministrativa pecuniaria, Napoli, 1999. V. anche C. MEZZABARBA e A. TRAVI, Sanzioni amministrative - Rassegna di giurisprudenza della cassazione, in Foro it., 1994, I, 775 e 1468; nonché, il mio Le espropriazioni forzate speciali. Lineamenti generali, Milano, 1984, 59. Sulle questioni di coordinamento in base alla normativa anteriore, si rinvia ancora a G. P. CIRILLO, Il procedimento sanzionatorio ..., cit.
22 Cfr. V. DENTI, La tutela della riservatezza ……… cit.; VERDE, Autorità amministrative indipendenti e tutela giurisdizionale ..., cit; S. MAZZAMUTO, Note minime in tema di mezzi di tutela e di riparto di giurisdizione nelle attività di trattamento dei dati personali, cit.
23 Cfr. A. ROMANO, Giurisdizione ordinaria e giurisdizione amministrativa dopo la L. n. 205/00. Epitaffio per un sistema, in Dir. proc. amm., 2001, 630; A. PROTO PISANI, Verso il superamento della giurisdizione amministrativa, in Foro it., 2001, V, 21.
24 Cfr., da ultimo, A. LAMORGESE, Giudice ordinario e giudice amministrativo: in favore della giurisdizione unica, in (corso di pubblicazione in) Questione giustizia; e cfr. anche il mio Giustizia e principio di legalità Contributo al dibattito sulla giustizia civile nella XlV Legislatura, idem, 2002, 4, 749.
25 V. già V. ANDRIOLI, Il contenzioso civile delle sanzioni amministrative, in Dir. giur., 1981, 776; R. VACCARELLA, Il procedimento di opposizione al provvedimento di applicazione di sanzioni amministrative, in Nuove leggi civ., 1982, 1151; R. VILLATA, Problemi di tutela giurisdizionale nei confronti delle sanzioni amministrative pecuniarie, in Dir. proc. amm., 1986, 388; e cfr. anche il mio Le espropriazioni forzate speciali, loc. cit.,
26 Cfr. L. MONTESANO, Principi costituzionali e sindacato di legittimità del giudice sull'atto amministrativo, in Riv. dir. proc. 1981, 15 ss., Magistrature ordinarie, magistrature speciali e arbitri nella giustizia civile secondo la Costituzione, idem, 1996, 645, nonché in Garanzie costituzionali e diritti fondamentali, a cura di L. Lanfranchi, Roma, 1997, 402. V. anche B. SASSANI, Dal controllo del potere alla attuazione del rapporto, Milano, 1997; ID., Giurisdizione ordinaria, poteri del giudice ed esecuzione della sentenza nelle controversie di lavoro con la pubblica amministrazione, in Riv. trim. dir. proc. civ., 1999, 413.
27 Rinvio, anche per indicazioni, a Il nuovo processo commerciale: la cognizione ordinaria in primo grado, in Riv. dir. proc, 2003, 387; e a Sull'udienza camerale decide il giudice monocratico, in Guida al diritto, 4, 2003.
28 V,, tra le ultime, Corte cost. 23 maggio 2003, n. 193; 28 gennaio 2002, n. 20, in Foro it., 2003, I, 421, con nota di richiami, alla quale si rinvia.
29 Ai sensi dell'art 1469 bis, co. 3, infatti, "si presumono vessatorie fino a prova contraria le clausole che hanno per oggetto o per effetto di: (...) 19) stabilire come sede del foro competente sulle controversie località diversa da quella di residenza o domicilio elettivo del consumatore": cfr. soprattutto Corte CE 27 giugno 2000, (C-240/98), in Foro it., 2000, IV, 413; Cass. 24 luglio 2000, n. 9692, in Giust civ., 2001, I, 769, con nota di Amadei. E v. C.M. VERARDI, Una giustizia di prossimità per i consumatori?, in Questione giustizia, 2001, 170. Nel senso che il foro del consumatore è foro esclusivo ed inderogabile, v. ora Cass. SS.UU. 1 ottobre 2003, n. 14669.
30 Cfr. V. DE CARLO, Art 413 c.p.c. e alternatività dei fori: una storia infinita, in nota a Trib. Milano, 11 novembre 2000, in Lavoro giur., 2001, 866; A. BELLET, Triplicità, alternatività e concorrenza dei criteri di competenza territoriale in materia di controversie di lavoro - L'interpretazione dell'art 413 c.p.c. alla luce degli ultimi interventi della cassazione, in Giur. lav. Lazio, 1998, 556; G. GUARNIERI, Art 413 c.p.c.: legittima la diversità di trattamento tra lavoratori subordinati e parasubordinati, in nota a Corte cost., ord. 16 aprile l999,n. 126,in Lavoro giur., 1999, 1043, al quale si rinvia per ulteriori indicazioni.
31 V. Cass. 8 maggio 2002, n. 6591, in Foro it., 2002, I, 1982, con nota di F. Dl CIOMMO, Art. 20 c.p.c. e illeciti commessi tramite Internet (una regola a valere per tutti i mezzi di comunicazione di massa?).
32 E', infatti, relativamente semplice determinare il rispettivo ambito di competenza tra tribunale, giudice di pace, tribunale per i minorenni, sezione agraria e corte di appello quale giudice di unico grado. I rapporti tra i giudici del medesimo ufficio, invece, implicano l'esame delle relazioni tra giudice monocratico e collegio, tra sede principale e sedi distaccate, tra sezione lavoro e sezioni ordinarie, tra magistrati togati ed onorari; tali relazioni sono solo in parte regolate da norme prirnarie; sono, per lo più, affidate a disposizioni di produzione secondaria, frutto del procedimento tabellare ex art. 7 bis r.d. 30 gennaio 1941, n 12, (nel testo novellato dal d.lgs. 20 marzo 1998, n. 51, e dal d.lgs. 4 maggio 1999, n. 138), in base ai criteri generali dettati dalle circolari del Consiglio Superiore della Magistratura. Inoltre, mentre la incompetenza in senso tecnico dà luogo ad una questione pregiudiziale di rito ai sensi degli artt. 187, co. 2, 279, co. 2, n. 2 e n 4, c.p.c., da definire con sentenza, impugnabile con regolamento di competenza, ai sensi degli artt. 42 e 43 c.p.c., (proponibile anche nei casi in cui sia prevista la forma della ordinanza: v. artt. 427 c.p.c. e 11, co. 2, d. Ieg. 17 gennaio 2003, n. 5); l'errore nella designazione del giudice all'interno del medesimo ufficio non gode di una disciplina unitaria, né sono espressamente regolati i casi nei quali vi sia un cumulo di più vizi. Tra le ultime, con, in motivazione, una approfondita analisi della disciplina, v. Trib. Bari, 11 novembre 2002, in Foro it. 2003, I, 932.
33 Per rendersi conto delle possibili distorsioni del meccanismo tabellare, basti ricordare che, nelle ipotesi in cui le sezioni della corte d'appello hanno una competenza specializzata in senso tecnico ai sensi dell'art. 102, co. 2 Cost., in più distretti è prevista un'unica sezione specializzata, che funge da sezione agraria e da sezione minorile. La ragione non risiede nella circostanza che i bambini nascono sotto i cavoli ed è, quindi, corretto che i giudici che si occupano dei primi giudichino anche i secondi. E' una conseguenza della formalistica prevalenza riconosciuta al primo attributo ("specializzata"), piuttosto che al secondo ("agraria" o "minorile"), cosicché si concentrano in un unico ufficio tutte le controversie speciali. E' anche diffusa la tendenza ad affidare ai giudici onorari di tribunale i procedimenti in materia di immigrazione ovvero di prevedere, per questa materia, nella quale entrano in gioco rilevanti valori personali, meccanismi di rotazione, che impediscono la formazione di una consapevolezza delle complesse problematiche.
34 Questi, ai sensi dell'art. 106, co. 2, Cost., possono svolgere tutte "le funzioni attribuite a giudici singoli", con esclusione dei procedimenti cautelari ante causam, ai sensi dell'art 43 bis, co. 3, lett a), r.d. 30 gennaio 1941, n. 12.
35 Espressamente nel senso della inammissibilità di nuovi motivi di impugnazione nel giudizio di opposizione alle sanzioni amministrative, Cass., SS.UU., 19 aprile 1990, n. 3271, in Foro it., 1990, I, 1510, con nota di C. M. BARONE, che non risulta smentita dalla giurisprudenza successiva.
36 Cfr., in generale, I. PAGNI, Le azioni di impugnativa negoziale. Contributo allo studio della tutela costitutiva, Milano, 1998. Anche per indicazioni, si rinvia a Note sulle proposte di accelerazione dei giudizi di impugnazione delle deliberazioni degli organi societari, in Società, 2000, 5, 520 ss.
37 Cass. 20 maggio 2002, n. 7341, cit
38 Anche di un giudice incompetente, perché l'art 50 c.p.c. garantisce la continuazione del processo in caso di translatio judicii. Nonostante la lettera dell'art. 99 c.p.c., infatti, chi vuol far valere un diritto in giudizio deve proporre domanda al giudice, anche se quest'ultimo è incompetente.
39 Cfr. C. MEZZABARBA e A. TRAVI, Sanzioni amministrative - Rassegna di giurisprudenza della cassazione, cit.,1468.
40 Cfr., tra le ultirne, in riferimento alla prima specie di controversie, Corte cost. 30 gennaio 2002, n. 1, in Foro it., 2002, I, 3302, con nota di A. PROTO PISANI, Battute d'arresto nel dibattito sulla riforma del processo minorile; e Cass. 21 giugno 2002, n. 9084; alla seconda, Corte cost. 28 maggio 2001, n. 167, e 31 maggio 2001, n. 176, in Foro it., 2001, I, 3450, con mia nota, Giusto processo e procedure concorsuali; Cass. 16 settembre 2002, n. 13487; e alla terza Corte cost. 26 febbraio 2002, n. 35, in Foro it., 2002, I,1290; Cass. 4 marzo 2003, n. 3154. Per ulteriori indicazioni, si rinvia a Il nuovo articolo 111 della Costituzione e il "giusto processo civile ". Le garanzie, in Atti del Convegno "Il nuovo articolo 111 della Costituzione e il "giusto processo civile", a cura di M. G. ClVININI E C. VERARDI, Quaderni di Questione giustizia, Milano, 2000; a Fallimento e giusto processo, in Fallimento, 2002, 3, 244; a Terzietà ed imparzialità del giudice delegato tra giusto processo e prospettive di riforma, in nota a Corte cost. 19 marzo 2002, n. 75, in Fallimento, 2002; a Il giusto processo di fallimento, in La tutela dei crediti nelle procedure concorsuali, a cura di A. DIDONE e P. FILIPPI, MILANO 2002; L'azione processuale contabile nell'assetto del giusto" processo contabile, in Amm. Contabilità, 2002,1 ss.
41 Corte cost. 5 dicembre 1990, n. 534, in Foro it., 1991, I, 1386, con nota di L. SBOLCI, Sanzioni dell'inattività delle parti nel processo, questioni di costituzionalità e "problema" della rimessione in termini; e in Riv. dir. proc., 1991, 586, con nota di E. GARBAGNAn, Sull'incostituzionalità dell'art 23, 5 comma, l. 24 novembre 1981 n. 689.
42 Corte cost. 1995, n. 507, in Foro it., 1996, I, 394.
43 Anche per indicazioni, si rinvia a Il nuovo processo commerciale: la tutela cautelare, in Riv. dir. proc., 2003, 65 1 ss.
44Per indicazioni, si rinvia agli scritti sul giusto processo sopra citati.
45 Cfr. soprattutto A. CARRATTA, Aspetti processuali della disciplina sul trattamento dei dati personali (l. 31 dicembre 1996 n. 675), cit.
46 Così Cass., SS.UU., 19 aprile 1990, n 3271, cit. .:
47 Anche per indicazioni, cfr. A. PROTO PISANI, Osservazioni sulla attuazione della condanna del datore di lavoro a reintegrare nel posto di lavoro il lavoratore illegittimamente licenziato, in Foro it., 1978, I, 1486; ID. Appunti sulla tutela di condanna, in Riv. trim. dir. proc. civ., 1978, 1104 (anche in Studi Liebman, Milano, 1979, III, 1667 SS. e in Appunti sulla giustizia civile, Bari 1982, 121; ID. Aspetti processuali della reintegrazione nel posto di lavoro, in Foro it., 1985, V,118; ID., L'attuazione dei provvedimenti di condanna, id., 1988, V,177; M. TARUFFO, Note sul diritto alla condanna e all'esecuzione, in Riv. critica dir. privato, 1986, 635 SS. V. anche De LUCA, Tutela reale contro i licenziamenti: profili problematici e prospettive di evoluzione, in Riv. dir. lav., 1983, I, 65; SANTONI La tutela del provvedimento di reintegrazione, Milano, 1983; nonché U. MINNECI, Coercibilità dell'ordine di reintegra del lavoratore illegittimamente licenziato, in Lavoro giur., 1997, 796; F. DELLA VENTURA, T. MAZZACANE, Reintegra nel posto di lavoro e tutela esecutiva in via cautelare, in Giust civ., 1989, II, 333; M. BOVE, Il punto sull'esecuzione forzata dell'obbligo di reintegra del lavoratore, in Riv. it. dir. lav., 1986, 1I, 212. Tra le ultime, nel senso che "la reintegra del lavoratore illegittimamente licenziato è un provvedimento complesso e frazionabile, suscettibile di attuazione forzata nella parte in cui, ricostituendo retroattivamente il rapporto di lavoro con tutte le conseguenze economiche, retributive e previdenziali, impone la reiscrizione nel libro paga e matricole e consente l'ingresso del lavoratore in azienda per l'esercizio dei diritti sindacali, mentre è incoercibile l'obbligo del datore di lavoro di reinserirlo nell'attività dell'azienda, offrendogli personale collaborazione per l'espletamento della prestazione lavorativa", v. Trib. Latina, 26 novembre 1997 in Foro it., 1999, I,2117.
48 Anche per indicazioni, v. B. SASSANI, Giurisdizione ordinaria, poteri del giudice ed esecuzione della sentenza nelle controversie di lavoro con la pubblica amministrazione, cit
49 Con l'art. 21 d.d.1. 2430/S/XIV, si propone di aggiungere i seguenti capoversi ah'art. 282 C.P.C.: "Su domanda di parte, il giudice, con la sentenza di condanna, fissa, in relazione alla complessità della prestazione e al tempo verosimilmente occorrente per l'adempimento, il termine entro il quale l'obbligazione deve essere eseguita./ Con la stessa pronuncia di cui al secondo comma il giudice stabilisce, avuto riguardo alla natura e al valore della prestazione, nonché alla qualità, al comportamento e agli interessi delle parti, la somma che l'obbligato deve corrispondere in caso di inosservanza del predetto termine, determinata in relazione a ogni giorno di ritardo, a ogni singola violazione, ovvero in un ammontare fisso./ Gli effetti della pronuncia dipendono dall'efficacia esecutiva della sentenza e durano finché non ne sia iniziata l'esecuzione forzata./ Le disposizioni di cui al terzo comma non si applicano alle prestazioni fungibili./ Le disposizioni di cui ai commi secondo e terzo non si applicano alle sentenze di condanna relative ai rapporti di cui all'articolo 409 e ai rapporti di locazione di immobili urbani, nonché in ogni altro caso in cui sia prevista dalla legge o dalle parti una diversa misura coercitiva". Pur prescindendo da ogni considerazione sui rischi insiti nelle previsioni dei primi capoversi, in considerazione dell'ampiezza dei poteri discrezionali attribuiti al giudice, nonché sui criteri di selezione delle fattispecie escluse, la abnormità del testo si apprezza dal raffronto tra il terzo ed il quarto dei commi che si vorrebbero aggiungere: la misura coercitiva rimessa all'estro del giudicante, infatti, sarebbe operante fino all'inizio del processo esecutivo, ma non potrebbe invocarsi in riferimento alle prestazioni "fungibili", per le quali soltanto è possibile l'esecuzione!
50 Sulla distinzione v. Cass. SS.UU. 8 ottobre 1999, n. 711 e n. 712, in Foro it., 2000, I, 123; nonché, da ultima, Cass. 27 gennaio 2003, n. 1200.
51 Rinvio a Giustizia e principio di legalità Contributo al dibattito sulla giustizia civile nella XIV Legislatura, cit.