COMMISSIONE DELLE COMUNITň EUROPEE

Bruxelles, 30.11.2006

COM(2006) 735 definitivo

 

COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO

L'approccio globale in materia di migrazione un anno dopo: verso una politica europea globale della migrazione

 

1. RISPONDERE ALLE SFIDE DELLA MIGRAZIONE

Nell'ottobre del 2005, nel discutere il problema della migrazione quale sfida principale della globalizzazione, i capi di Stato e di governo hanno convenuto circa la necessitą di agire con urgenza. L'Unione si Ź detta capace di una reazione rapida e, nel giro di un mese, la Commissione ha messo a punto un piano mirato ad un programma d'azione globale dal titolo Prioritą d’azione per rispondere alle sfide dell’immigrazione. Prima iniziativa presa dopo la riunione di Hampton Court.[1] Nella comunicazione, viene proposta una serie di provvedimenti concreti quale fondamento di un approccio globale in tema di migrazione, servita quindi da base alla discussione in seno al Consiglio europeo sull'Africa e il Mediterraneo.

Nel dicembre 2005, il Consiglio europeo ha adottato il testo dal titolo Approccio globale in materia di migrazione: Azioni prioritarie incentrate sull'Africa e il Mediterraneo, che formula linee d'azione e interventi coerenti in materia di migrazione e abborda un vasto panorama di questioni connesse, riunendo sotto un unico tetto i diversi ambiti politici interessati, dalle relazioni esterne allo sviluppo, dall'occupazione alla giustizia, libertą e sicurezza. L'approccio adottato Ź improntato ad una solidarietą concreta e attiva, cui fa eco la condivisione di responsabilitą tra gli Stati membri e i paesi terzi.

Il fenomeno della migrazione ha interessato tutte le epoche storiche. Sebbene il numero di migranti in rapporto alla popolazione mondiale non risulti oggi superiore ad altri periodi della storia, la migrazione ha acquistato centralitą per l'Europa che, in pochi decenni, si Ź trasformata da terra di emigrazione in una meta principale di immigrazione. In base ai dati OCSE e Eurostat, nel 2004 i principali flussi migratori dai paesi terzi verso l'Unione provenivano dalla Romania, dal Marocco, dalla Bulgaria, dalla Turchia, dall'Ucraina e dalla Federazione russa. I flussi in entrata sono andati diversificandosi, con un numero crescente di immigrati provenienti da nuovi paesi d'origine dell'Europa centrale e orientale, dell'Asia (Cina in testa), dell'America centrale e latina (soprattutto Ecuador). Negli ultimi mesi Ź notevolmente aumentata la migrazione di provenienza africana. ť improbabile che questa tendenza si arresti nel prossimo futuro, mentre sono possibili aumenti della pressione migratoria. Al tempo stesso, tenuto conto degli sviluppi demografici, l'Unione europea avrą bisogno degli immigrati per garantire la sostenibilitą dei mercati del lavoro. Per far fronte alla concorrenza con altre regioni del pianeta, l'UE ha bisogno di immigrati che abbiano le competenze necessarie.

La presente comunicazione assolve ad una duplice funzione. In primo luogo, essa costituisce una risposta all'invito, rivolto dal Consiglio alla Commissione, a riferire sui progressi compiuti nell'attuazione della prima fase dell'approccio globale e delle azioni prioritarie incentrate sull'Africa e sul Mediterraneo entro la fine del 2006. In secondo luogo, essa contiene proposte intese a rendere l'approccio dell'Unione europea un approccio realmente globale, in risposta all'appello ad un maggiore impegno lanciato dai ministri della Giustizia e degli Affari interni a Tampere, il 21 settembre, e dai capi di Stato e di governo a Lahti, il 20 ottobre. Viene pertanto proposto di estendere l'approccio globale ad altri ambiti politici non contemplati nel documento del Consiglio di dicembre 2005, quali la migrazione legale e le misure a favore dell'integrazione. In tal modo, il partenariato con i paesi terzi coprirą l'intera gamma di questioni che suscitano interesse e vedono coinvolti tutti gli interessati.

In questa ottica, tenuto conto della necessitą urgente di potenziare le politiche comunitarie in materia di migrazione e nei settori connessi, l'efficacia degli iter decisionali, anche nel settore della migrazione legale, si rivela un'impellenza, dal momento che essa consentirebbe all'Unione di rispondere alle aspettative dei cittadini in questo ambito. Le attuali carenze del processo decisionale trovano una soluzione adeguata nel trattato che adotta una Costituzione per l'Europa, in virtĚ del quale Ź possibile applicare alla migrazione legale le regole del voto a maggioranza qualificata e la procedura legislativa ordinaria (codecisione). Allo stato attuale delle cose, in attesa di raggiungere un accordo istituzionale globale nel quadro stabilito dal Consiglio europeo di giugno 2006, questo obiettivo potrebbe trovare realizzazione applicando la clausola passerella contenuta nell'articolo 67 TCE, che rappresenta un prezioso strumento.

Nell'intento di dare maggior corpo alla politica globale dell'UE in materia di migrazione, la Commissione ha istituito un gruppo di commissari sul tema. In una serie di Stati membri si assiste ad un'analoga tendenza a raggruppare settori politici diversi, benché connessi, tendenza che non puė che essere benvenuta e, ove possibile, caldeggiata.

Sebbene la presente comunicazione si concentri sull'Africa e sul Mediterraneo, nel futuro, Ź opportuno tradurre l'approccio globale anche in termini geografici. ť necessario prendere seriamente in considerazione la possibilitą di estendere l'approccio ad altre regioni, in particolare quelle situate ai confini esterni orientali e sudorientali dell'Unione, tenuto conto delle sfide poste da queste rotte migratorie. Inoltre, sebbene non si tratti di una prioritą nel breve periodo, occorre tener presente che le questioni connesse alla migrazione vanno acquistando centralitą nelle relazioni tra l'Unione e i partner asiatici e latinoamericani, i quali nutrono aspettative sempre maggiori per quanto riguarda la cooperazione con l'UE. In occasione del recente vertice iberoamericano, Ź stato inoltre lanciato un appello per un dialogo e una cooperazione piĚ approfonditi in materia di migrazione e si Ź insistito affinché il compromesso di Montevideo sulla migrazione e lo sviluppo trovi concreta espressione nelle politiche nazionali, nei forum subregionali e negli accordi internazionali. In effetti, molte delle misure e delle politiche descritte alla sezione 3 potrebbero trovare analoga applicazione nell'ambito della cooperazione e del dialogo con i partner latinoamericani ed asiatici.

 

2. ATTUAZIONE DELL'APPROCCIO GLOBALE: RISULTATI DEL PRIMO ANNO IN AFRICA E NEL MEDITERRANEO

Il 2006 Ź stato l'anno della definizione degli impegni con i partner africani. Lo scorso luglio, si Ź tenuta a Rabat una conferenza ministeriale sulla migrazione e lo sviluppo che ha riunito circa 60 paesi lungo le rotte migratorie dell'Africa occidentale e centrale. I partner africani e gli Stati membri dell'UE hanno partecipato, a settembre, al dialogo ad alto livello dell'ONU sui temi della migrazione e dello sviluppo. Una conferenza ministeriale UE-Africa in materia di migrazione e sviluppo Ź stata inoltre indetta a novembre in Libia per permettere all'Unione europea e ai partner africani, riuniti per la prima volta nella loro totalitą, di elaborare un approccio comune ai problemi della migrazione. La migrazione Ź stata un tema ricorrente all'ordine del giorno nel dialogo sulla cooperazione e nei relativi programmi con i partner mediterranei, facendo leva sul notevole lavoro gią svolto nell'ambito della politica europea di vicinato; il forum EuroMed Ź stato utilizzato per favorire ulteriori scambi delle migliori prassi e per lavorare ad un programma di attivitą congiunto. Il tema della migrazione Ź stato inoltre trattato nelle riunioni ad alto livello con l'Unione africana e le organizzazioni regionali. Con i principali Stati dell'Africa subsahariana Ź stato intavolato un dialogo sul tema della migrazione in base all'articolo 13 dell'accordo di Cotonou. Il meccanismo di reazione rapida Ź stato utilizzato a sostegno degli sforzi della Mauritania e del Senegal per combattere la migrazione illegale.

In meno di dodici mesi, sono state avviate attivitą connesse all'intera gamma di azioni prioritarie. Entro la fine dell'anno, l'agenzia FRONTEX avrą varato e coordinato diverse operazioni marittime congiunte nelle regioni atlantiche e mediterranee, avrą portato a termine le analisi dei rischi in Africa e avrą presentato studi di fattibilitą relativi all'istituzione di una rete di pattuglie costiere del Mediterraneo e ad un sistema di sorveglianza che controlli l'intera frontiera marittima meridionale dell'Unione e il Mediterraneo. Lungo le principali rotte migratorie attraverso l'Africa sono state istituite reti di funzionari di collegamento incaricati dell'immigrazione (ILO). La Commissione ha presentato una proposta volta ad istituire squadre di intervento rapido alle frontiere e ha svolto un'analisi del diritto internazionale del mare.

L'attuazione dell'approccio globale Ź illustrata in maggior dettaglio all'allegato B.

 

3. MAGGIOR COERENZA PER UNA POLITICA EUROPEA DELLA MIGRAZIONE GLOBALE

Tre sono i principi cui l'approccio globale deve profondamente ispirarsi: la solidarietą tra gli Stati membri; il partenariato con i paesi terzi; la protezione dei migranti, specie delle categorie vulnerabili, quali i minori non accompagnati e le donne. Proposte per raggiungere questo risultato, tanto in Africa che altrove, sono illustrate nelle tre sezioni che seguono.

 

3.1. Approfondire il dialogo e la cooperazione con i paesi africani di origine e di transito

3.1.1. Dialogo con i partner africani

La Strategia dell’Unione europea per l'Africa, adottata dal Consiglio europeo del 15-16 dicembre 2005, definisce il quadro generale della cooperazione tra l'UE e i partner africani. Essa mira principalmente a raggiungere gli obiettivi di sviluppo del millennio e a favorire lo sviluppo sostenibile, la sicurezza e il buon governo in Africa. L'impegno futuro in materia di migrazione deve essere in linea con questa strategia, in particolare per quanto riguarda la soluzione dei problemi a monte del fenomeno, quali la povertą, le guerre e la disoccupazione. Una maggiore coerenza delle politiche per lo sviluppo dovrą consentire anche ad altri settori dell'azione comunitaria, quali il commercio, l'agricoltura e la pesca, di perseguire gli stessi obiettivi.

La conferenza ministeriale UE-Africa sulla migrazione e lo sviluppo, tenutasi il 22 e 23 novembre in Libia, ha individuato con successo le prioritą della cooperazione e ha adottato un'ambiziosa dichiarazione che getta le basi per un'azione congiunta euro-africana su scala continentale, regionale e nazionale in diversi settori, dalla lotta alla migrazione illegale alla facilitazione dei movimenti regolari di persone, nonché per azioni volte a risolvere i problemi a monte della migrazione. L'Africa e l'UE dovrebbero ora impegnarsi seriamente ad attuare le azioni contemplate nella dichiarazione finale al fine di ottenere risultati concreti da illustrare in occasione della seconda conferenza ministeriale che si terrą tra tre anni.

Su scala regionale, anche la conferenza di Rabat di luglio ha rappresentato un successo e ha spianato la strada ad interventi mirati lungo rotte migratorie specifiche. Ora occorre concentrare gli sforzi per assicurare un controllo efficace in vista di una valutazione dei risultati nell'ambito di una seconda conferenza ministeriale tra due anni. Ai fini di una cooperazione concreta lungo le rotte migratorie dell'Africa orientale, occorre inoltre stabilire ulteriori contatti tra l'Unione e gli Stati della regione.

Sulla base del lavoro svolto sulle rotte migratorie, l'Unione si farą promotrice di una cooperazione piĚ specifica con diverse regioni del continente africano. Sono previste piattaforme di cooperazione che riuniranno i partner africani, gli Stati membri comunitari e le organizzazioni internazionali per una gestione piĚ efficiente della migrazione, tenendo conto dell'interesse di tutti. Si tratta di un quadro comune che potrebbe portare alla messa a punto di accordi regionali con i paesi africani interessati.

Il dialogo e la cooperazione su base bilaterale e regionale con i partner nordafricani saranno ulteriormente approfonditi nell'ambito della politica europea di vicinato (PEV) . Le questioni migratorie rivestono un ruolo centrale nell'ambito dei piani d'azione della PEV, del dialogo politico e dell'assistenza finanziaria della Comunitą intesi a potenziare la capacitą dei paesi interessati di gestire in modo piĚ efficace la migrazione. Occorre inoltre continuare l'impegno nell'ambito di EUROMED. I partner hanno deciso di verificare nel concreto i risultati nel settore della migrazione, dell'integrazione sociale, della giustizia e della sicurezza, come previsto dal programma quinquennale convenuto a novembre 2005 a Barcellona. A tal fine, Ź opportuno organizzare una conferenza ministeriale sulla migrazione nel secondo semestre del 2007.

L'Unione europea continuerą inoltre a includere la problematica della migrazione nel regolare dialogo politico con tutti i paesi ACP e con le principali comunitą economiche regionali (CER), dialogo incentrato sui numerosi impegni di cui all'articolo 13 dell'accordo di Cotonou che contempla una vasta gamma di argomenti connessi alla migrazione e allo sviluppo. Per l'UE, gli interlocutori sono identificati nelle delegazioni della Commissione e nelle ambasciate della Presidenza presso i paesi interessati ed Ź prevista la partecipazione degli Stati membri, in linea con il disposto dell'articolo 8 di Cotonou. Ove necessario, sono previste missioni della Commissione con il compito specifico di approfondire il dialogo. Nel 2006, si sono svolte tre missioni ai sensi dell'articolo 13. Nel 2007, sono previste missioni in altri paesi chiave africani, tra cui il Camerun, l'Etiopia, il Ghana e la Nigeria. Sempre nel 2007, verrą riunito per la prima volta un gruppo di lavoro congiunto UE-ECOWAS (la comunitą economica degli Stati dell'Africa occidentale) in tema di migrazione.

ť inoltre opportuno che l'Unione svolga un ruolo attivo di controllo dei risultati del dialogo ad alto livello dell'ONU sui temi della migrazione e dello sviluppo, in particolare al momento dell'istituzione del forum mondiale sulla migrazione. La Commissione Ź pronta a dare un contributo attivo alla prima riunione del forum prevista per l'estate del 2007 in Belgio.

3.1.2. Dare impulso al programma sulla migrazione e lo sviluppo

Quanto al programma sulla migrazione e lo sviluppo, la principale sfida consiste nel risolvere i problemi a monte del fenomeno migratorio: la povertą e l'assenza di sbocchi occupazionali. L'UE deve riconoscere che la creazione di posti di lavoro nei paesi in via di sviluppo potrebbe allentare notevolmente la pressione migratoria di provenienza africana. Occorre sostenere il contributo dei migranti allo sviluppo del proprio paese di origine. Peraltro, le rimesse degli emigrati sono destinate ad aumentare e la Commissione sta vagliando, in questo settore, meccanismi di cooperazione con istituzioni quali la Banca mondiale e la Banca europea per gli investimenti. Gli sforzi saranno mirati ad una migliore raccolta dei dati, alla riduzione dei costi di trasferimento, a rendere piĚ agevole il ricorso al settore finanziario quale canale di trasmissione e verranno valutati modi per potenziare ulteriormente l'impatto delle rimesse sulle politiche dello sviluppo.

Il programma comunitario per la migrazione e lo sviluppo in Africa mirerebbe a fornire una risposta a breve termine in materia di sviluppo per far fronte alle sfide della migrazione nei paesi ACP. Primo obiettivo di questa iniziativa programmatica congiunta: affrontare in modo serio il problema della carenza di sbocchi occupazionali accettabili in Africa. Nel piĚ vasto intento di agevolare la migrazione e la mobilitą a fini occupazionali tra i paesi africani, un'importante prioritą sarą rappresentata dagli incentivi agli investimenti a favore dei settori ad alta intensitą di manodopera nelle regioni con tassi elevati di emigrazione. La cooperazione spazierą in settori quali le rimesse degli emigrati, la fuga dei cervelli, le diaspore, il buon governo, la migrazione illegale e la tratta degli esseri umani. Gli Stati membri saranno invitati a unirsi alla Commissione nella programmazione di queste azioni. La Commissione stanzierą 40 milioni di euro per la prima fase dell'iniziativa (risorse del 9° FES), copertura da completare con il contributo degli Stati membri. Il campo di applicazione geografico dell'iniziativa sarą circoscritto all'Africa subsahariana, anche se gli interventi potranno riguardare paesi o regioni specifici, soprattutto, e in primo luogo, quelli dell'Africa occidentale.

L'Unione europea deve continuare a sostenere il potenziamento della capacitą degli Stati africani di gestire la migrazione e l'asilo, specie per quanto riguarda i flussi sud-sud, fermi restando gli accordi regionali in materia di migrazione e mobilitą. Nei paesi interessati dalla PEV, sono state varate importanti iniziative volte al potenziamento della capacitą istituzionale, specie per quanto riguarda la gestione delle frontiere e il sostegno istituzionale mirato ad una migliore accoglienza dei migranti e alla tutela dei loro diritti. La Commissione ha inoltre proposto di elaborare dei profili migratori per ciascun paese in via di sviluppo interessato[2]. Si tratta di uno strumento politico che consente di raccogliere e analizzare informazioni di rilievo necessarie a mettere a punto provvedimenti concreti a fronte di una situazione specifica in materia di migrazione e sviluppo. I documenti di strategia nazionale di nuova generazione riportano in allegato profili migratori concisi per ciascun paese ACP e, a medio termine, Ź opportuno estendere l'elaborazione di detti profili a tutti i partner piĚ rilevanti. Queste informazioni potrebbero essere quindi utilizzate per fornire ai paesi africani assistenza tecnica e finanziaria finalizzata a risolvere i problemi a monte del fenomeno migratorio. Si potrebbe pensare alla creazione di gruppi di sostegno per la migrazione (GSM), formati da esperti degli Stati membri dell'UE, in grado di fornire la necessaria assistenza ai paesi africani che ne facciano richiesta. I problemi della migrazione richiedono maggiore intraprendenza e lungimiranza da parte dell'Europa.

ť necessario che le politiche migratorie si fondino su dati affidabili e collimino con altri ambiti politici connessi. Incentivare il legame tra politica e ricerca puė contribuire ad una migliore comprensione delle realtą del fenomeno migratorio e allo sviluppo di strategie. Ispirandosi alla rete accademica di collegamento degli istituti di ricerca sulla migrazione nei paesi mediterranei (CARIM), la Commissione intende sostenere iniziative in vista della creazione di una rete panafricana di osservatori e/o di istituti di ricerca sulla migrazione .

Occorre inoltre lanciare iniziative di gemellaggio, finanziate dalla Comunitą, per aiutare i paesi africani a sviluppare politiche nazionali in materia di migrazione e asilo. ť inoltre opportuno che le delegazioni della Commissione e le missioni degli Stati membri nei paesi africani designino una persona di contatto per le questioni connesse alla migrazione per essere realmente in grado di occuparsi del fenomeno.

 

3.2. Migrazione legale

L'ulteriore sviluppo di una politica comune europea in materia di immigrazione finalizzata all'occupazione Ź una componente importante dell'approccio globale. Per una politica europea della migrazione che si voglia realmente globale, Ź opportuno che la migrazione legale venga contemplata dalle politiche comunitarie tanto esterne che interne. La migrazione puė contribuire a rispondere ai mutevoli bisogni del mercato del lavoro e occorre tener presenti gli aspetti economici della politica della migrazione. Nelle conclusioni adottate il 28 novembre 2006, il Consiglio Ecofin auspica un approccio politico volto ad ottimizzare i benefici economici che l'Unione puė trarre dalla migrazione. Come previsto dal piano d’azione sull’immigrazione legale, e in linea con gli obiettivi della strategia europea per l'occupazione, l'approccio comunitario si muove lungo due direttrici: agevolare l'ingresso di determinate categorie di immigrati in funzione del fabbisogno (ad es. lavoratori altamente qualificati e lavoratori stagionali), fermo restando il principio della preferenza comunitaria, e garantire a tutti i lavoratori immigrati in regola un comune status giuridico certo.

Altri interventi dovrebbero favorire l'incontro tra la domanda e l'offerta di lavoro. Il futuro portale dell'immigrazione, il portale europeo della mobilitą professionale, i nuovi orientamenti 2007-2010 per la rete EURES e il portale europeo per la mobilitą dei ricercatori sono tutti strumenti fondamentali finalizzati al raggiungimento di questo obiettivo. Nei paesi terzi verranno diffuse informazioni relative alle possibilitą di lavoro legale in Europa, anche tramite specifiche campagne. Favorire la formazione professionale, i programmi per lo sviluppo delle competenze e i corsi di lingua Ź un mezzo per consentire ai migranti potenziali di aumentare le possibilitą di trovare un'occupazione legale. A tal fine, nei paesi partner potrebbero essere istituiti centri dedicati alla migrazione , con il sostegno comunitario, che potrebbero inoltre svolgere un ruolo nell'agevolare la gestione dei lavoratori stagionali, lo scambio di studenti e ricercatori e altre forme di movimenti di persone legali.

Occorre esplorare ulteriormente le potenzialitą offerte da nuove forme di migrazione, specie quella circolare. Sarą inoltre importante sostenere lo sviluppo, da parte dei paesi terzi, di strumenti volti ad una migliore gestione della migrazione a scopi occupazionali verso l'UE. A tal fine, occorrerą sostenere attivitą quali: il consolidamento delle amministrazioni dei paesi terzi che si occupano di gestire la migrazione a fini occupazionali; il potenziamento delle capacitą dei servizi per l'occupazione presso i paesi terzi; l'istituzione di centri di intermediazione; l'attuazione di piani di preimmigrazione nei paesi d'origine.

Una volta soddisfatte determinate condizioni, quali la cooperazione in materia di migrazione illegale e l'efficacia dei meccanismi di riammissione, potrebbero essere definiti dei pacchetti mobilitą con una serie di paesi terzi interessati per garantire ai loro cittadini un accesso piĚ agevole all'UE. A fronte di una necessitą evidente di organizzare meglio le varie forme di flussi legali tra l'Unione e i paesi terzi, i pacchetti mobilitą fornirebbero il quadro generale per la gestione di tali flussi e vedrebbero riunite le possibilitą offerte dagli Stati membri e dalla Comunitą europea, nel pieno rispetto della suddivisione delle competenze prevista dal trattato.

Nell'ambito di pacchetti piĚ estesi, la sigla di accordi di riammissione, il potenziamento della cooperazione nel settore dell'immigrazione illegale e la collaborazione ai fini di una gestione effettiva delle frontiere possono essere tutti prerequisiti per agevolazioni del visto. Una mobilitą facilitata costituisce, agli occhi della Commissione, un elemento importante per un approccio globale alla migrazione, specie per i paesi interessati dalla politica europea di vicinato, nei quali occorrerą vagliare attentamente i modi per ridurre al minimo il rischio che le procedure per i visti ostacolino i viaggi legali verso l'UE, e viceversa[3].

Nell'elaborare politiche incentrate sui potenziali effetti benefici che la migrazione a scopi occupazionali verso l'Europa comporta per i paesi terzi, l'Unione deve essere molto cosciente dei rischi di fuga dei cervelli e delle relative ripercussioni in termini sociali ed economici per i paesi in via di sviluppo. Ad esempio, in determinati paesi, l'eccessiva emigrazione di personale sanitario qualificato ha avuto ripercussioni negative; sulla base di questa considerazione, Ź stata messa a punto una strategia comunitaria coordinata, che prevede l'identificazione di una serie di principi etici per il reclutamento degli addetti della sanitą e la promozione di una maggiore autosufficienza europea nella formazione di personale in questo settore onde alleggerire la pressione della domanda a discapito di sistemi sanitari vulnerabili. Iniziative simili dovrebbero essere adottate anche in altri settori per risolvere carenze di competenze e fuga dei cervelli (potenziali). In questo contesto, Ź opportuno considerare seriamente i benefici derivanti dalla circolazione dei cervelli.

 

3.3. Integrazione e dialogo interculturale

Il nesso tra migrazione e integrazione sarą un tema prioritario per l'Unione europea. La Commissione intende promuovere attivamente l'attuazione dell’agenda comune per l’integrazione, facendo perno sui principi comuni di base in materia di integrazione e investendo tutti i settori di rilevanza, compresi quelli occupazionale, socio-economico, sanitario, culturale e politico. La Commissione intende sviluppare strumenti atti a favorire una piĚ estesa partecipazione delle diverse parti interessate, compresi i migranti stessi, contribuendo in questo modo a promuovere una strategia efficace in materia di integrazione. Sono previsti: a) una piattaforma sull'integrazione che consenta lo scambio regolare di opinioni da parte degli interessati; b) il ruolo potenziato delle autoritą locali ispirandosi alla conferenza di Rotterdam del 9 e 10 ottobre Integrating cities: European policies, local practices ; c) la creazione di un sito web dedicato all'integrazione e nuove edizioni dell' Handbook on Integration (il manuale sull'integrazione) e della relazione annuale su migrazione e integrazione.

Migliorare l'integrazione nel mercato del lavoro Ź di capitale importanza. Il gruppo di esperti di alto livello sull’integrazione sociale delle minoranze etniche e sulla loro piena partecipazione al mercato del lavoro dovrebbe pubblicare raccomandazioni pratiche nel 2007, destinate ad arricchire le attuali politiche. L'istruzione dei figli di famiglie immigrate deve continuare ad avere centralitą per l'Unione; l'azione, a tal fine, va inquadrata nell'ambito del programma di lavoro "Istruzione e formazione 2010". Occorrono inoltre iniziative grazie alle quali i migranti possano acquisire un' educazione civica che si richiami ai valori fondamentali dell'Europa e imparare la lingua del paese ospite. Occorre appianare urgentemente eventuali ostacoli alla formazione linguistica. Al tempo stesso, Ź estremamente importante che la societą ospite acquisisca una maggiore capacitą di adattamento alla diversitą. La proclamazione del 2007 quale anno europeo delle pari opportunitą per tutti mira ad una maggiore sensibilizzazione su questo problema.

Occorrerebbe inoltre ricorrere al dialogo interculturale quale strumento finalizzato all'integrazione. Il 2008 Ź stato proclamato l'anno europeo del dialogo interculturale con l'intento di dare prioritą al dialogo nella vita di tutti i giorni, per esempio nelle scuole, nell'ambito di attivitą sportive e culturali e al lavoro. L'Unione europea deve inoltre continuare a sostenere progetti nel campo dell'educazione interculturale, dell'istruzione degli immigrati e dell'inserimento dei giovani meno favoriti, tramite programmi pertinenti.

 

3.4. Lotta alla migrazione illegale e alla tratta degli esseri umani

A livello comunitario, occorre potenziare la lotta all'immigrazione illegale nei settori prioritari individuati dalla comunicazione della Commissione del 19 luglio 2006. Tra le prioritą figurano la necessitą di aumentare la fiducia reciproca e lo scambio di informazioni tra gli Stati membri, specie in materia di regolarizzazione degli immigrati illegali, migliori controlli in entrata nel territorio dell'Unione e l'applicazione di sanzioni contro i datori di lavoro che assumono cittadini di paesi terzi in posizione irregolare. Sebbene il fenomeno del lavoro sommerso non si limiti ai migranti, nella primavera 2007 verrą proposta una nuova normativa in materia di sanzioni contro chi dą lavoro a questa categoria di persone, considerato che uno dei principali fattori di attrazione dell'immigrazione illegale Ź la possibilitą di trovare lavoro nell'UE pur non avendo lo status legale richiesto. Parallelamente verrą posto l'accento sull'attuazione della normativa in vigore che tutela anche i migranti, in particolare le direttive sulla salute e la sicurezza sul posto di lavoro. Occorre inoltre incoraggiare gli Stati affinché siglino i protocolli delle Nazioni Unite relativi al traffico di migranti e alla tratta di persone.

Nel 2007, l'azione di EUROPOL mirerą a contrastare l'immigrazione illegale facilitata e la tratta di esseri umani; l'agenzia continuerą peraltro a fornire informazioni e supporto operativi e ad organizzare sessioni di formazione accessibili ai funzionari di polizia dei paesi terzi. Nell'ambito della politica europea delle relazioni esterne, FRONTEX dovrą, dal canto suo, stabilire accordi tecnici di lavoro per le operazioni congiunte con i paesi terzi interessati, invitando, ove necessario, questi paesi a partecipare alle attivitą operative. Sono in preparazione piani d'azione relativi alle diverse rotte migratorie, sulla base delle raccomandazioni dei funzionari di collegamento per l'immigrazione (ILO) lungo le rotte. Occorre potenziare le reti ILO per fare in modo che vi sia almeno un funzionario di collegamento in ciascun paese africano principale di origine e di transito. ť necessario inoltre definire il mandato dell''ILO comunitario', che agirebbe a nome di diversi Stati membri.

Il rimpatrio e la riammissione continueranno ad avere un ruolo centrale nella gestione della migrazione. Occorre fornire sostegno agli Stati membri nella messa a punto e nell'attuazione di programmi di rimpatrio volontario e di piani di rimpatrio forzato, nonché nell'organizzazione di voli congiunti per l'allontanamento. Il sostegno agli Stati membri finalizzato all'ottenimento della documentazione necessaria al rimpatrio e alla riammissione immediati dei migranti illegali rimane una prioritą. Il programma di azioni preparatorie RETURN ha fornito sostegno finanziario agli Stati membri impegnati a migliorare la gestione dei rimpatri sotto i diversi aspetti; i risultati raggiunti nell'ambito del programma serviranno per la programmazione pluriennale del futuro fondo europeo per i rimpatri. In questo contesto, l'adozione, quanto prima possibile, della proposta di direttiva recante norme e procedure comuni applicabili negli Stati membri al rimpatrio riveste altrettanta importanza.

Sono stati condotti in porto i negoziati per un accordo di riammissione CE-Ucraina e quelli con il Marocco sono ad uno stadio avanzato. ť previsto inoltre, a breve, l'avvio formale di analoghi negoziati con la Moldova e l'Algeria. Una volta soddisfatti i prerequisiti necessari, occorrerą negoziare accordi di riammissione e di facilitazione del visto con ogni paese confinante, come parte di un approccio equilibrato fondato sul dialogo in materia di migrazione e di visto, previsto dai piani d'azione della PEV. Per quanto riguarda la cooperazione con i paesi ACP, l'obbligo di riammissione previsto dall'articolo 13 dell'accordo di Cotonou, di capitale importanza, costituisce una base adeguata per la conclusione di ulteriori accordi bilaterali di riammissione tra gli Stati membri comunitari e alcuni paesi ACP. L'applicazione di questo obbligo va tuttavia inquadrata nel piĚ ampio contesto dell'articolo 13.

L'esperienza insegna che, per concludere un accordo, l'UE deve offrire qualcosa in cambio. Nell'ambito dei negoziati bilaterali di riammissione, per agevolare la conclusione del relativo accordo, si nota da parte degli Stati membri la tendenza ad offrire anche altre forme di supporto e assistenza ai paesi terzi; la possibilitą di adottare questo tipo di approccio piĚ esteso andrebbe vagliata anche a livello comunitario.

Parte importante dell'approccio globale, la gestione integrata delle frontiere marittime Ź oggetto di una comunicazione distinta, dal titolo Rafforzare la gestione delle frontiere marittime meridionali dell'Unione europea.

 

3 . 5. Asilo e protezione dei profughi

Se da un lato vanno intensificati gli sforzi volti a risolvere il problema della migrazione illegale, occorre dall'altro garantire procedure di asilo accessibili a coloro che, nell'ambito di flussi migratori misti, potrebbero necessitare di protezione internazionale. Le proposte contenute nel piano d'azione in dieci punti presentato alla conferenza di Rabat dall'Alto commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati (UNHCR) dovrebbero servire da sprone alla cooperazione operativa. ť fondamentale che le questioni in tema di asilo e protezione preservino centralitą nella cooperazione e nel dialogo su vasta scala tra la Comunitą e i paesi terzi. Occorre dare seguito all'attuazione dei programmi di protezione regionale, nonché ad iniziative in altri settori a sostegno dei rifugiati e delle persone che necessitano di protezione internazionale, per esempio in Mauritania e nell'Africa australe. Verranno inoltre destinati fondi per il finanziamento di un progetto di attivitą di protezione gestito dall'UNHCR in tutti i paesi del Mediterraneo meridionale e orientale: Marocco, Algeria, Tunisia, Libia, Giordania, Siria e Libano.

 

4. SOSTEGNO FINANZIARIO A FAVORE DELLA POLITICA COMUNITARIA GLOBALE

 

4.1. Sostegno alla dimensione esterna

Come gią annunciato nell'ambito delle conclusioni del Consiglio europeo di dicembre 2005, la Commissione conferma la propria intenzione di aumentare l'assistenza finanziaria nei settori riguardanti o connessi alla migrazione nell'ambito delle relazioni con i paesi terzi, e prevede, tra le altre cose, uno stanziamento fino al 3% dello strumento europeo della politica europea di vicinato (ENPI) e un impegno simile per gli altri strumenti finanziari pertinenti. Per risalire alle cause del fenomeno migratorio, sono previsti sforzi simili, specie a favore dell'Africa subsahariana. I fondi verranno erogati tramite i programmi geografici definiti nell'ambito degli strumenti di assistenza esterna rilevanti e il programma tematico in materia di migrazione e asilo.

Per quanto riguarda il Fondo europeo di sviluppo (FES), l’iniziativa sulla governance dell’Unione europea per i paesi ACP costituisce un meccanismo appropriato grazie al quale i paesi partner potranno accedere a fondi integrativi per mettere a punto ed attuare riforme in materia di buon governo. L'accesso a queste risorse incentivanti del 10° FES dipenderą dall'esito di un dialogo tra la Commissione e il paese partner interessato sui risultati passati e gli impegni futuri in materia di governance , migrazione compresa. Ulteriori fondi saranno stanziati tramite il programma comunitario per la migrazione e lo sviluppo in Africa.

Inoltre, sulla scia della conferenza UE-Africa di Tripoli in materia di migrazione e sviluppo, occorre pensare a modi appropriati per aiutare i paesi nordafricani che intendono contribuire a ridurre la pressione migratoria nei paesi subsahariani, tramite un sostegno finanziario volto a coordinare i loro sforzi con quelli comunitari.

Il nuovo programma tematico sulla migrazione e l'asilo Ź stato elaborato in base all'esperienza maturata nell'ambito del programma Aeneas e agli insegnamenti tratti. Il principale elemento di innovazione consiste nel fatto che lo stanziamento delle risorse finanziarie segue da ora in poi due direttrici alternative: una geografica, incentrata sul concetto di 'rotta migratoria', e una trasversale, tramite iniziative mondiali e multiregionali non esclusivamente connesse ad una singola rotta migratoria.

In fine, anche nell'ambito della cooperazione territoriale europea, quale obiettivo della politica regionale, sono immaginabili provvedimenti per una gestione congiunta della migrazione con i paesi confinanti, per esempio azioni di formazione comuni per gli addetti al pattugliamento delle frontiere, le autoritą doganali e le forze di polizia, il rafforzamento dei controlli nei porti e negli aeroporti, le reti per lo scambio di informazioni sulla migrazione, il potenziamento della capacitą istituzionale e l'elaborazione da parte dei paesi di origine di norme adeguate in materia di migrazione.

Informazioni piĚ dettagliate sugli importi disponibili a titolo dei diversi strumenti di finanziamento sono riportate all'allegato C.

 

4.2. Promuovere la solidarietą tra gli Stati membri

Lo stanziamento di 4.020 milioni di euro che l'autoritą di bilancio ha destinato, per il periodo 2007-2013, al programma quadro dal titolo "Solidarietą e gestione dei flussi migratori" Ź ripartito su quattro strumenti finanziari distinti, ciascuno per sostenere diversi obiettivi in materia di gestione dei flussi migratori verso l'UE: il fondo per le frontiere esterne (1.820 milioni di euro), il fondo per i rimpatri (676 milioni di euro), il fondo europeo per i rifugiati (699 milioni di euro) e il fondo per l’integrazione (825 milioni di euro). Per ciascun fondo, le risorse verranno versate in buona parte direttamente agli Stati membri secondo meccanismi di gestione concorrente . Si tratta di strumenti specifici e complementari rispetto ad altri fondi comunitari che sostengono gli sforzi volti a risolvere le questioni migratorie, quali gli strumenti della politica regionale.

ť necessario che gli Stati membri adottino attivamente un approccio strategico di lungo respiro per il ricorso a queste risorse e sostengano provvedimenti nazionali volti a promuovere la solidarietą tra gli Stati membri stessi. Sebbene lo scopo principale del programma quadro consista nel potenziare l'attuazione della dimensione interna delle politiche comunitarie in materia di asilo, immigrazione e controllo delle frontiere, molte azioni sono suscettibili di favorire il raggiungimento degli obiettivi esposti nella presente comunicazione. Al fine di evidenziare questo nesso, la Commissione proporrą orientamenti strategici per far sď che il quadro operativo di ciascun fondo tenga conto degli obiettivi della politica della migrazione. Si insisterą sulla natura globale di queste azioni, atte a perseguire diversi scopi, e sulla vocazione del programma quadro a sostenere un continuum di azioni connesse alla gestione della migrazione negli Stati membri.

La Commissione farą inoltre in modo che le azioni comunitarie nell'ambito di questi quattro fondi sotto la sua diretta gestione diano la possibilitą di sostenere gli Stati membri nell'attuazione di una politica globale della migrazione grazie al finanziamento di forme pratiche di cooperazione, dell'elaborazione di strumenti e documenti di riferimento comuni, di progetti pilota innovativi, e offrendo ai cointeressati la possibilitą di contribuire con le loro competenze specifiche alla definizione della linea d'azione comunitaria tramite ricerche e attivitą di orientamento strategico. La Commissione si impegna inoltre ad esplorare tutte le possibilitą affinché i fondi possano fare da leva per il raggiungimento di accordi finanziari con altri interessati, quali la Banca europea per gli investimenti.

 

5. Conclusioni

La gestione dei flussi migratori in un mondo globalizzato lancia sfide crescenti e mutevoli cui l'Unione europea Ź chiamata a fornire una risposta globale. Il 2006 Ź stato un anno pilota per l'attuazione dell'approccio globale. L'Unione e gli Stati membri sono riusciti ad avviare una cooperazione concreta mai vista in precedenza. Perė nel 2006 si Ź anche assistito ad un ulteriore aumento della pressione migratoria sull'UE, specie alle frontiere meridionali. Perché l'Unione possa sviluppare le proprie capacitą per far fronte alle sfide della migrazione, Ź pertanto necessario agire di piĚ e meglio, secondo un'ottica globale, ad esempio tramite l'attuazione della clausola passerella contenuta dall'articolo 67 TCE.

Dal 1999, l'Unione europea ha adottato una serie di iniziative nel senso di una politica comune della migrazione mirate a definire una strategia comune in materia di asilo, lotta all'immigrazione illegale e tratta di esseri umani, ad assicurare paritą di trattamento dei migranti in condizioni regolari di soggiorno e ad istituire partenariati con i paesi di origine e di transito. La Commissione Ź determinata a continuare su questa strada presentando altre proposte legislative al Consiglio e al Parlamento in materia di migrazione e di diritti dei lavoratori immigrati. Occorre tuttavia un maggiore sforzo anche da parte degli Stati membri per assicurare l'attuazione rapida delle misure gią concordate e per completare l'azione comunitaria con iniziative proprie.

La valutazione regolare delle attivitą in corso e il conseguente adeguamento delle strategie dell'Unione rivestono un'importanza estrema. Occorre tuttavia riconoscere che una risposta adeguata e durevole al fenomeno migratorio richiede sforzi costanti e di lungo respiro e risorse consistenti.

 

NOTE                                 

[1] Per i riferimenti relativi a tutti i documenti citati nel testo, si veda l' allegato A .

[2] Vedi allegato 8 della comunicazione in materia di migrazione e sviluppo.

[3] Vedi la comunicazione sul potenziamento della PEV, COM(2006)726 def.