COMMISSIONEDELLE COMUNITà EUROPEE

COMUNICAZIONEDELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO VERSO UNA GESTIONEINTEGRATA DELLE FRONTIERE ESTERNE DEGLI STATI MEMBRI DELL'UNIONE EUROPEA

 

I.INTRODUZIONE

Ilcontesto politico e istituzionale

1.Nelle conclusioni del Consiglio europeo di Laeken del 14 e 15 dicembre 2001 silegge:

"Unagestione più efficace del controllo alle frontiere esterne dell'Unionecontribuirà alla lotta contro il terrorismo, le organizzazioni d'immigrazioneclandestina e la tratta degli esseri umani. Il Consiglio europeo chiede alConsiglio e alla Commissione di definire i meccanismi di cooperazione tra iservizi incaricati dei controlli alle frontiere esterne e di studiare lecondizioni per la creazione di un meccanismo o di servizi comuni di controllodelle frontiere esterne (...)". [1]

Questaconclusione del Consiglio europeo ricorda che una gestione coerente, efficace ecomune delle frontiere esterne degli Stati membri dell'Unione rafforzerà lasicurezza e il sentimento dei cittadini di appartenere a uno spazio e a undestino comuni. Tale conclusione si inserisce inoltre in una linea dicontinuità con l'azione intrapresa per combattere il terrorismo, leorganizzazioni di immigrazione clandestina e la tratta degli essere umani [2].Il Consiglio europeo sottolinea inoltre in questa occasione la fortissimacomplementarità dei diversi compiti che vengono esercitati col controllo e lasorveglianza dell'attraversamento delle frontiere esterne, mentre dal punto divista istituzionale dell'Unione alcuni di questi compiti sono ripartiti fra ilprimo e il terzo pilastro.

L'attraversamentodelle frontiere esterne da parte delle persone, ad esempio, è certamente unamateria disciplinata dal diritto comunitario nel titolo IV del trattato CE. ╚certo inoltre che l'arresto di una persona ricercata dalla giustizia o il fattodi trattenere una persona che minaccia l'ordine pubblico per i necessariaccertamenti sono materie rientranti nel terzo pilastro. Nell'eserciziodell'attività quotidiana può tuttavia accadere che le autorità di controlloalle frontiere esterne debbano svolgere i due compiti simultaneamente: ilcontrollo d'ingresso sul territorio comincia sempre dal controllo deipassaporti e dei visti, compiti fissati dal diritto comunitario, ma lo stessocontrollo d'ingresso può portare a svolgere compiti di polizia o di naturagiudiziaria qualora risulti che la persona è ricercata o costituisce unaminaccia per la sicurezza.

2.Le potenzialità generate dall'Atto Unico europeo, dal trattato di Maastricht edal "laboratorio di Schengen" sono sfociate nel trattato di Amsterdame nei Protocolli allegati.

Il1░ maggio 1999, gli strumenti giuridici e l'esperienza operativa dell'acquis diSchengen sono stati incorporati nel quadro istituzionale dell'Unione europea. Idispostivi fondamentali di questo acquis relativo al passaggio delle frontiereesterne da parte delle persone sono stati integrati nel titolo IV del trattatoCE, mentre altre disposizioni riguardanti le misure compensative nel settoredella sicurezza sono state integrate nel titolo VI del trattato sull'Unioneeuropea. Che si tratti di misure di sicurezza del primo pilastro, come ilrafforzamento dei controlli alle frontiere esterne comuni [3], o delterzo pilastro, come la cooperazione di polizia e giudiziaria all'interno dellospazio di libera circolazione [4], esse sono complementari e devonoprogredire insieme: è la finalità stessa dello spazio di libertà, sicurezza egiustizia instaurato dal trattato di Amsterdam.

Integratonell'Unione europea, l'acquis legislativo e operativo di Schengen non è statoné modificato né alterato, ma gli sono semplicemente state attribuite nuovebasi giuridiche [5]. Ciò significa concretamente che:

-le disposizioni dell'acquis hanno attualmente il valore giuridico-istituzionalead esse attribuito dalla nuova base giuridica nel titolo IV del trattato CE onel titolo VI del trattato sull'Unione europea;

-la ripartizione dell'acquis di Schengen fra il titolo IV del trattato CE e iltitolo VI del trattato sull'Unione europea determina le procedure istituzionalirichieste per modificare o sviluppare l'acquis. Tale ripartizione non incide nésulla natura, né sullo status né sull'organizzazione delle forze nazionali cheogni Stato membro designa per applicare le varie disposizioni dell'acquis di Schengenin materia di controlli alle frontiere esterne.

Perdissipare alcuni malintesi che talvolta permangono, occorre insistere sulladistinzione fra queste due nozioni: da un lato la fonte delle norme giuridiche,e d'altro lato l'organizzazione del lavoro delle autorità nazionaliinteressate.

3.L'attuale acquis dell'Unione in materia di frontiere esterne si è ampiamentesviluppato nell'ambito di Schengen e ai sensi del titolo IV del trattato CE.

Nelcontesto dello sviluppo di una strategia globale per le frontiere esternedell'Unione, va osservato che il Regno Unito e l'Irlanda non partecipanoautomaticamente all'acquis di Schengen né al titolo IV, e sono autorizzati amantenere i controlli sulle persone che entrano sul loro territorio inprovenienza da altri Stati membri. Reciprocamente, gli altri Stati membri sonoautorizzati a mantenere controlli sulle persone che entrano sul loro territorio"dal Regno Unito o da altri territori le cui relazioni esterne ricadonosotto la responsabilità di quest'ultimo", nonché sulle persone provenientidall'Irlanda.

Questidue Stati membri partecipano tuttavia a tutta la cooperazione di cui al titoloVI del trattato UE, e attualmente hanno scelto di partecipare agli aspettirelativi alla cooperazione di polizia e giudiziaria dell'acquis di Schengen,incluse certe misure di lotta contro l'immigrazione clandestina. I due Statimembri hanno ugualmente optato per partecipare in questo campo alle azionidella Comunità rientranti nel titolo IV, come quelle relative alla responsabilitàdei trasportatori, all'azione contro l'aiuto ai fini d'ingresso, transito esoggiorno illegale sul territorio, agli accordi di riammissione con i paesiterzi e alle misure per aumentare la sicurezza dei visti.

Nonostantela particolare situazione del Regno Unito e dell'Irlanda, è comunementericonosciuto che l'azione volta a rafforzare le frontiere esterne dell'Unioneriveste un interesse per tutti e 15 gli Stati membri. L'esistenza di frontierevulnerabili, la necessità di sviluppare delle infrastrutture nei paesicandidati e nei paesi terzi per risolvere il problema dell'immigrazioneclandestina, nonché i rischi della criminalità organizzata e del terrorismohanno conseguenze per tutti gli Stati membri, che essi applichino o menol'acquis di Schengen nella sua integralità. A tale riguardo, l'accento deveessere posto su una cooperazione operativa che non necessiti in uno primo tempodi una base giuridica formale in settori quali l'individuazione del falsodocumentale e il rafforzamento delle autorità nei paesi terzi. Ciò puòbeneficiare dell'esperienza e del contributo di tutti gli Stati membri.

Laposta in gioco

4.La sicurezza delle frontiere esterne dell'Unione europea è un tema fondamentaleper i cittadini europei.

Talvoltale frontiere esterne dell'Unione appaiono ancora, giustamente o meno, come unanello debole che rischia di compromettere il livello di sicurezza internadegli Stati membri, in particolare in uno spazio privo di frontiere interne.L'Unione europea possiede già un acquis comunitario preciso per quanto riguardale frontiere esterne, ma la principale difficoltà attuale è quella di poterorganizzare fra gli Stati membri tutte le sinergie operative che possanopermettere di ottenere un maggiore coordinamento nelle azioni e quindi unlivello di sicurezza più omogeneo a tutte le frontiere esterne. Inoltre,nell'ottica dell'allargamento, i cittadini ricordano la necessità di mantenere,se non di aumentare, il livello di sicurezza interna di un'Unione europeaampliata. Di fronte a una diversificazione delle minacce che toccanoindistintamente il passaggio delle frontiere esterne da parte delle persone edelle merci, sarebbe possibile ottenere delle sinergie, un'accresciutaefficacia e una migliore attribuzione delle risorse grazie a una gestione menocompartimentata dei servizi nazionali, pur rispettando al tempo stesso larealtà istituzionale e geografica.

Lenuove sfide poste alla sicurezza interna spingono un'Unione europea in via diampliamento a considerare le frontiere esterne come una questione prioritaria.Occorre in effetti rispondere a quattro esigenze principali:

-assicurare la fiducia reciproca fra gli Stati membri che hanno abolito ilcontrollo delle persone e delle merci [6] alle loro frontiereinterne, e facilitare di conseguenza la circolazione delle persone;

-aumentare l'efficacia della lotta contro l'immigrazione clandestina nelrispetto dei principi del diritto d'asilo, contro la tratta degli esseri umanie i traffici di tutti i tipi legati alla criminalità organizzata e alla droga;

-predisporre i mezzi per combattere ogni forma di minaccia interna ed esternache il terrorismo fa pesare sugli Stati membri e sulla sicurezza delle persone;

-garantire un livello elevato di sicurezza all'interno dell'Unione europea dopol'allargamento, in particolare dopo che nuovi Stati membri saranno statiautorizzati ad applicare l'acquis di Schengen [7], cosa che avràcome conseguenza una considerevole estensione delle frontiere esterne terrestriin un contesto regionale spesso più difficile.

Puòessere ricordato in questa sede che per i nuovi Stati membri l'applicazionedell'acquis di Schengen avrà luogo in due fasi distinte, così come è avvenutoin passato per tutti gli altri Stati membri [8]: l'adesioneall'Unione europea non significa automaticamente che un nuovo Stato membro siaautorizzato ad applicare l'integralità dell'acquis di Schengen, poiché a talfine è necessaria una specifica decisione del Consiglio previa constatazioneche lo Stato membro ha raggiunto il livello richiesto di sicurezza allefrontiere esterne. I paesi candidati si preparano con serietà da diversi annialle esigenze dell'acquis nel settore della Giustizia e Affari interni. Essibeneficiano a tal fine di finanziamenti molto cospicui e delle competenzedell'Unione europea. L'adeguamento del loro sistema istituzionale e giuridicocosì come la modernizzazione delle infrastrutture e delle attrezzature per lagestione delle loro frontiere progrediscono in maniera incoraggiante.

Puòessere inoltre ricordato che una maggiore efficacia nelle procedure dicontrollo alle frontiere esterne non è solo tale da accrescere la sicurezzainterna degli Stati membri, ma anche da accelerare la circolazione dellepersone, dei beni e delle merci fra l'Unione europea e i paesi terzi. Gliscambi economici e culturali, in particolare con i paesi terzi geograficamentepiù vicini, dovrebbero così trovarsi ad essere favoriti, e questonell'interesse reciproco.

5.Le frontiere esterne dell'Unione europea sono anche un luogo in cui si affermaun'identità comune di sicurezza interna.

Lamancanza di una visione comune e di una politica comune chiaramente formulatein materia di frontiere esterne può comportare rischi politici e strategiciconsiderevoli, che potrebbero in futuro ostacolare l'affermazione di unapolitica valida dell'Unione europea nel settore della Giustizia e Affariinterni. Si possono mettere in evidenza diversi punti deboli:

-una gestione delle frontiere esterne a carattere puramente nazionale orealizzata tramite accordi fra paesi limitrofi: questo scenario sarebbe pocofavorevole allo sviluppo di quella fiducia reciproca indispensabile almantenimento dell'abolizione dei controlli delle persone alle frontiereinterne;

-l'impossibilità di dotarsi di un quadro di bilancio strutturato, prevedibile egarante di una determinata continuità d'azione: è una delle condizioni affinchél'Unione europea possa raggiungere obiettivi più ambiziosi della semplicesuccessione di specifiche operazioni. La posta in gioco riguarda qui la capacitàdegli Stati membri e dell'Unione di attuare un'equa ripartizione degli onerifinanziari, e la capacità di realizzare nuove sinergie che generino economie discala e risorse;

-l'impossibilità di far fronte, ad una sola voce, alla dimensione esterna dellapolitica di controllo e di sorveglianza delle frontiere esterne: la capacitàdell'Unione di affermare la propria politica è messa alla prova nei negoziati onelle discussioni con i paesi terzi, o in occasioni di lavori tecnici in seno aorganizzazioni internazionali in settori riguardanti direttamente oindirettamente i controlli alle frontiere.

Gliobiettivi

6.Una delle ambizioni della presente comunicazione è di proporre dei meccanismidi lavoro e di cooperazione a livello dell'Unione europea, per permettere agliesperti dei controlli alle frontiere esterne di sedersi attorno a uno stessotavolo per coordinare le loro azioni operative nell'ambito di una strategiaintegrata che tenga conto a mano a mano della pluralità delle dimensioni dellagestione delle frontiere esterne.

Sitratta di giungere a un quadro coerente per un'azione comune a medio e a lungotermine. La presente comunicazione è incentrata sulle persone e si basa quindisull'acquis di Schengen, che è oggi la sola realtà di diritto comunitario inmateria. Gli orientamenti e le misure raccomandati da questa comunicazionehanno un carattere dinamico nel tempo, e sono concepiti per essere introdottiin un primo tempo come uno sviluppo dell'acquis di Schengen, nel quadro deitrattati attualmente vigenti. Non si tratta di negare la realtà istituzionaledei tre pilastri dell'Unione, che è inevitabile per creare delle norme didiritto. Si tratta innanzitutto di lanciare una dinamica d'azioni operativecostruita a partire dalla dimensione Giustizia e Affari interni delle frontiereesterne. A mano a mano che questa dinamica si svilupperà, essa riveleràprobabilmente esigenze istituzionali nuove a cui la Convenzione sul futurodell'Europa dovrà con ogni probabilità interessarsi. Comunque sia, e per completarela riflessione sulle frontiere esterne nel quadro esistente, questacomunicazione sarà seguita da una seconda comunicazione incentrata sulle mercie sui beni di ogni tipo. Basandosi su due esperienze diverse, queste duecomunicazioni dovrebbero contribuire insieme a impostare una strategia globaleche tenda a una maggiore efficienza nella gestione integrata delle frontiereesterne.

L'allargamentolancerà inoltre nuove sfide in materia di protezione delle frontiere esterne. Ifuturi Stati membri diventeranno in larga misura responsabili della sicurezzainterna dell'Unione, proprio mentre staranno ancora subendo gli effetti di unprocesso di transizione economica e sociale. La gestione di queste futurefrontiere esterne svolgerà un ruolo decisivo per le prospettive di sviluppodelle relazioni dell'Unione con i suoi futuri vicini, quali la Bielorussia el'Ucraina. Occorre di conseguenza adottare un approccio coerente in strettacooperazione con i futuri Stati membri, sulla scia delle azioni condotte da diversianni dall'Unione europea.

7.La presente comunicazione comincia con una constatazione (parte II),descrivendo l'acquis comunitario e le prassi operative esistenti in modo daformulare una diagnosi delle necessità dell'Unione europea in via d'ampliamento.

Inbase a tale diagnosi viene proposto (parte III) lo sviluppo di una politicacomune di gestione delle frontiere esterne degli Stati membri dell'Unioneeuropea, che integri le componenti considerate inseparabili le une dalle altre.

 

II.UNA CONSTATAZIONE: L'ACQUIS COMUNITARIO IN MATERIA DI ATTRAVERSAMENTO DELLEFRONTIERE ESTERNE ╚ ANCORA PRIVO DI UN VERO E PROPRIO COORDINAMENTO OPERATIVO

Occorrein primo luogo descrivere brevemente il quadro giuridico e istituzionalerisultante dall'acquis di Schengen e le prassi operative attuali in modo daformulare una diagnosi delle necessità.

II.a) Il quadro giuridico e istituzionale per la gestione delle frontiere esterne

8.L'acquis comunitario e le fonti di diritto positivo in vigore

Dall'applicazionedella Convenzione di Schengen, il 26 marzo 1995 [9], i controlli ela sorveglianza alle frontiere esterne degli Stati membri partecipanti sonodisciplinati da principi comuni e uniformi. Il contenuto di questi principicomuni e uniformi è stato stabilito dal capitolo 2 del titolo II di dettaConvenzione, e le loro più specifiche modalità d'applicazione sono statefissate ed esposte in dettaglio nel Manuale comune per le frontiere esterne [10].L'insieme di queste disposizioni ha ricevuto una nuova base giuridica nel titoloIV del trattato che istituisce la Comunità europea (TCE) [11].

L'articolo3 della Convenzione di Schengen dispone che: "Le frontiere esterne possonoessere attraversate, in via di principio, soltanto ai valichi di frontiera edurante le ore di apertura". L'articolo 5 della stessa Convenzione fissa iprincipi di una legislazione comunitaria relativa all'ingresso degli stranieriper un soggiorno non superiore a tre mesi nella spazio comune di liberacircolazione; esso fissa inoltre disposizioni legislative che determinano lacondotta da tenersi da parte delle guardie di frontiera qualora delle personesiano segnalate ai fini della non ammissione ai sensi dell'articolo 96 dellaConvenzione.

L'articolo6 della Convenzione di Schengen determina gli obblighi degli Stati membri nelsettore del controllo e della sorveglianza delle frontiere esterne [12].I controlli sono effettuati sulle persone che attraversano legalmente lefrontiere esterne. In materia di controlli sulle persone, gli obblighi degliStati membri sono relativamente vasti. ╚ obbligatoria la verifica sistematicadell'identità, anche per i cittadini dell'Unione europea e per i beneficiaridel diritto comunitario. Quanto alla sorveglianza, essa è esercitata nei puntisituati fra i valichi autorizzati per dissuadere le persone ad attraversareillegalmente la frontiera esterna. Gli Stati membri devono fare in modo che ilsuo livello sia equivalente lungo tutte le frontiere esterne.

9.Altri elementi dell'acquis di Schengen sono indissociabili dal controllo edalla sorveglianza delle frontiere esterne:

-le disposizioni dell'acquis di Schengen degli articoli 26 (responsabilità deitrasportatori) e 27 (responsabilità in materia di aiuto all'immigrazioneclandestina a scopo di lucro) della Convenzione, nonché le disposizioni ad esseseguite [13] per prevenire l'immigrazione illegale;

-le disposizioni dell'articolo 71, paragrafo 3, relative al potenziamento deicontrolli della circolazione delle persone e delle merci, e dei trasporti, allefrontiere esterne, "allo scopo di lottare contro l'importazione illegaledi stupefacenti e di sostanze psicotrope...".

-disposizioni orizzontali come il Sistema d'informazione Schengen (SIS [14]),che trovano applicazione anche alle frontiere esterne.

L'articolo101, paragrafo 1, lettera a) della Convenzione di Schengen prevede che le"autorità competenti in materia di controlli alle frontiere" abbianoaccesso alla totalità dei "dati inseriti nel SIS e il diritto diconsultarli direttamente". Lo scopo di questa disposizione è di far sì chela frontiera esterna, in occasione dei controlli di ingresso e di uscita dalterritorio effettuati sulle persone, abbia un ruolo di barriera o di filtro aifini della sicurezza interna in senso lato. Le autorità consolari hanno inoltreaccesso alle segnalazioni emanate ai sensi dell'articolo 96 della Convenzionedi Schengen ai fini della non ammissione di talune persone straniere sulterritorio. Tali autorità devono obbligatoriamente consultare il SIS prima dirilasciare un visto a uno straniero [15].

10.Come viene garantita la corretta applicazione delle norme comuni perl'attraversamento delle frontiere esterne

Lacooperazione intergovernativa di Schengen aveva instaurato un meccanismo disorveglianza reciproca denominato Commissione permanente di valutazione e diapplicazione di Schengen, dotata di un mandato relativo a settori precisi [16].In base a questo mandato possono generalmente essere valutati, per ogni Statomembro, i legami e le interazioni fra il modo di effettuare i controlli e lasorveglianza delle frontiere esterne, la prassi relativa al rilascio dei visti,la cooperazione di polizia e giudiziaria alle frontiere interne e l'utilizzodel SIS. Il meccanismo di valutazione ha due scopi distinti:

-valutare i nuovi Stati membri in vista della preparazione della decisione delConsiglio che li autorizzerà ad applicare l'acquis di Schengen [17]

-verificare in seguito che gli Stati membri applichino correttamente l'acquis diSchengen [18].

Questomeccanismo di valutazione ha ricevuto una doppia base giuridica nell'articolo66 del TCE e negli articoli 30 e 31 del trattato sull'Unione europea (TUE) [19].

11.Attualmente il meccanismo di valutazione non permette visite improvvise, e nonconferisce alle visite il carattere di vere e proprie ispezioni.

Essonon permette così di osservare fenomeni o malfunzionamenti che riguardanosimultaneamente più Stati membri: ad esempio certi tipi di frontiere esterne(marittime, terrestri o aeree), o i consolati di più Stati membri nella stessaarea del mondo.

Nelcaso degli Stati membri che applicano l'acquis di Schengen, la visita divalutazione dà luogo a una relazione. Di tale relazione non è tuttaviapossibile trarre tutte le conseguenze logiche, ad esempio nella forma disanzioni oppure di aiuti operativi e finanziari per uno o più Stati membri.Questo meccanismo risultante dalla Commissione permanente di valutazione e diapplicazione di Schengen offre comunque un prezioso punto di partenza perrafforzare, in un'ottica di sicurezza interna, l'attività di valutazione dellefrontiere esterne. Esso merita di essere approfondito nel rispetto delladichiarazione fatta dalla Commissione al momento dell'integrazione dell'acquisdi Schengen nell'Unione europea [20], e nel rispetto del normaleesercizio istituzionale previsto in caso di applicazione non corretta deldiritto comunitario da parte di uno Stato membro.

II.b) Le attuali prassi operative

12.Chi sono oggi le guardie di frontiera degli Stati membri dell'Unione europea

L'articolo6 della Convenzione di Schengen prevede che le procedure uniformi di controllosiano effettuate "nel quadro delle competenze nazionali e dellalegislazione nazionale, tenendo conto degli interessi di tutte le Particontraenti". Ne deriva che ogni Stato membro è libero di affidare ilcontrollo e la sorveglianza delle frontiere esterne alle autorità di propriascelta secondo la sua struttura nazionale interna. Questi compiti sono affidatiin certi Stati a un solo corpo, e in altri Stati a più corpi che dipendono dadiversi dipartimenti ministeriali. Il coordinamento fra questi vari serviziavviene su scala nazionale e centrale oppure su scala regionale, comeraccomandato dal "Catalogo delle migliori pratiche Schengen" [21].

13.La natura dei compiti affidati dagli Stati membri alle varie autorità nazionalipresenti alle frontiere esterne comporta un ampio ventaglio di attività.

Nontutti i servizi nazionali di uno Stato membro trovano sempre in un altro Statomembro l'esatto omologo, con gli stessi compiti e gli stessi poteri ai finidella repressione, della prevenzione o dell'investigazione. Questa diversitànelle organizzazioni amministrative nazionali è certo legittima ma devetuttavia potersi inserire in pratica nel quadro di una strategia comune digestione delle frontiere esterne a livello dell'Unione europea. Per taleragione occorrerebbe quindi sviluppare nei responsabili e negli agenti diquesti diversi servizi la consapevolezza di essere di fatto fin da ora leguardie di frontiera degli Stati membri dell'Unione, ed è di conseguenzanecessario che questi servizi concepiscano la loro azione come il contributo auna rete europea di controllo e di sorveglianza. Complessivamente, la sommadelle attività e dei compiti dell'insieme di questi servizi dovrebbe assicurareun'applicazione omogenea dell'acquis di Schengen, del Codice doganalecomunitario e di tutte le altre disposizioni del diritto CE/UE che possonotrovare applicazione alle frontiere esterne. Si tratta di aumentare ilcoordinamento fra le diverse amministrazioni interessate - cosa cheapporterebbe un valore aggiunto, ad esempio nello scambio dei loro metodid'analisi del rischio.

14.Sul piano finanziario il costo del personale e delle attrezzature è a caricodel bilancio nazionale dei singoli Stati membri, cosa che può comportare unonere finanziario particolarmente pesante per alcuni di essi a causa della loroconfigurazione geografica, specialmente per la sorveglianza delle frontieremarittime.

Imetodi di lavoro, l'impiego del personale e del materiale nonché le loro regoledi gestione dipendono essenzialmente da considerazioni nazionali, nonostante ledisposizioni dell'articolo 6 della Convenzione di Schengen [22]. Sipuò tuttavia osservare che la situazione è diversa per quanto riguarda ilsettore doganale. Gli Stati membri trattengono il 25% delle risorse propriedella Comunità derivanti dalla riscossione dei dazi doganali per le necessitàdelle infrastrutture della frontiera esterna doganale [23]. Perazioni congiunte lungo le frontiere esterne dell'Unione, comprese le frontieremarittime, nel campo della cooperazione di polizia, doganale e giudiziaria,sono disponibili aiuti comunitari. Da parte dell'Unione, azioni di questo tiposono ammissibili a fruire degli aiuti dell'Iniziativa comunitaria INTERREG, chesostiene le cooperazioni transfrontaliere, transnazionali e interregionali.Esse possono venire messe in corrispondenza con azioni dall'altra parte dellafrontiera, utilizzando strumenti diversi a seconda del contesto geografico(TACIS, PHARE, CARDS, MEDA). L'iniziativa INTERREG sarà ampliata per coprire inuovi Stati membri dopo l'allargamento.

15.Quali sono le difficoltà d'applicazione dell'acquis comunitario in materia diattraversamento delle frontiere esterne da parte delle persone-

L'articolo5 della Convenzione di Schengen dispone che uno straniero, per essere ammessonello spazio comune di libera circolazione, non deve essere "consideratopericoloso per l'ordine pubblico, la sicurezza nazionale o le relazioniinternazionali di [uno degli Stati membri]". Questo principio apparedelicato da attuare in maniera omogenea alle frontiere esterne, poiché lasituazione delle persone è valutata in funzione di criteri nazionali che nonsono equivalenti da uno Stato membro all'altro. La stessa difficoltà può presentarsiper l'applicazione delle disposizioni dell'articolo 6 della Convenzione diSchengen relative all'individuazione e alla prevenzione delle minacce [24].

Eventualidifferenze fra le legislazioni nazionali e le prassi amministrative possonoportare a delle disparità di sicurezza fra segmenti di frontiere esternecontrollati da Stati membri diversi. L'interpretazione delle regole relativealla segnalazione al SIS possono variare da uno Stato membro all'altro.Esistono inoltre delle differenze per quanto riguarda l'accesso al SIS per idiversi servizi che si occupano del controllo e della sorveglianza dellefrontiere esterne. Questi fattori incidono necessariamente sull'omogeneitàdella gestione delle frontiere esterne in una prospettiva di sicurezza internadello spazio comune di libera circolazione.

L'articolo6 della Convenzione di Schengen prevede inoltre il controllo all'ingresso eall'uscita su tutte le persone che attraversano le frontiere esterne, ma la suaformulazione [25] può suggerire che i controlli all'uscita sianosecondari. Questa situazione merita un esame approfondito in relazione allavalida applicazione dei divieti d'uscita dal territorio o delle misure disorveglianza discreta delle persone che possono costituire una minaccia per lasicurezza. Per i controlli di uscita dal territorio, in particolare, apparepossibile migliorare la complementarità fra i servizi incaricati del controllodelle persone e quelli incaricati dei controlli di carattere doganale ofiscale.

16.Forme di cooperazione fra gli Stati membri alle frontiere esterne dell'Unioneeuropea

Nelsettore del controllo e della sorveglianza delle frontiere esterne, gli Statimembri si avvalgono oggi di due tipi di ambiti di cooperazione in applicazionedell'acquis di Schengen:

-Gli scambi di funzionari di collegamento previsti dall'articolo 7 dellaConvenzione di Schengen [26]: essi hanno come scopo l'assistenza ela continua collaborazione fra gli Stati membri "ai fini di un'efficaceesercizio dei controlli e delle sorveglianze", e "promuoveranno laformazione e l'aggiornamento uniforme del personale addetto ai controlli".

-Gli accordi bilaterali di cooperazione di polizia conclusi fra gli Stati membrisulla base dell'articolo 47 della Convenzione di Schengen [27]: illoro utilizzo alle frontiere esterne ha come obiettivo fondamentale la lottacontro l'immigrazione clandestina e la prevenzione della criminalitàorganizzata, secondo gli orientamenti fissati dal Comitato esecutivo Schengen [28].

17.Alcuni di questi accordi bilaterali di cooperazione di polizia sono a volteutilizzati come supporto per sperimentare squadre miste binazionali distaccatealle frontiere esterne.

Laloro dimensione, i loro compiti e la loro capacità d'azione sono ancoralimitate, ed esse sembrano poter difficilmente uscire da un contesto bilateraleper raggiungere realmente una dimensione europea. Per il momento i funzionaridistaccati sul territorio di un altro Stato membro in base a questi accordi nonpossono esercitare le prerogative d'autorità pubblica che sarebbero loronecessarie per svolgere i compiti di controllo e di sorveglianza dellefrontiere esterne. Inoltre, queste forme di cooperazione bilaterale fra Statimembri derivanti dall'acquis di Schengen non risultano coordinate con altreforme di cooperazione, come la gestione delle frontiere esterne in un'otticadoganale.

II.c) Le principali necessità individuate

18.Le iniziative presentate dalle successive Presidenze e dagli Stati membrisembrano riflettere la necessità di un organo comune di cooperazione e dicoordinamento più operativo per gli esperti [29] dei controlli edella sorveglianza delle frontiere esterne.

Essesembrano altresì cercare una maggiore integrazione fra i compiti svolti allefrontiere esterne e quelli esercitati da altre autorità situate all'internodello spazio comune di libera circolazione [30].

19.Tenuto conto delle discussioni degli ultimi mesi in seno al Consiglio, laCommissione individua diversi poli di esigenze da colmare a livello dell'Unioneeuropea:

-Come armonizzare maggiormente e come migliorare le prassi delle unità nazionaliincaricate di effettuare i controlli e di assicurare la sorveglianza allefrontiere esterne-

-Come assicurare una maggiore coerenza operativa fra le azioni svolte allefrontiere esterne e quelle condotte all'interno del territorio dello spaziocomune di libera circolazione-

-Dove e come stabilire un riscontro regolare fra i responsabili della gestione edella previsione operativa per l'impiego del personale e delle attrezzature-

-Come consentire ai responsabili dei servizi operativi di condividere un'analisicomune delle minacce, per gerarchizzare e coordinare i loro obiettivi operativia livello dell'Unione europea-

-Occorre modificare alcune disposizioni legislative esistenti in materia dicontrollo e di sorveglianza delle frontiere esterne-

-Come organizzare una ripartizione finanziaria e operativa degli oneri-

-Come organizzare una base comune di formazione delle guardie di frontiera-

 

III.PER UNA POLITICA COMUNE DI GESTIONE DELLE FRONTIERE ESTERNE: VERSO UN CORPOEUROPEO DI GUARDIE DI FRONTIERA

20.Per rispondere in maniera coerente all'insieme delle necessità espresse allarinfusa dagli Stati membri e sopra descritte, la Commissione raccomanda distrutturare le azioni e di garantirne la continuità nel quadro di una politicacomune di gestione integrata delle frontiere esterne.

Questapolitica comune dovrebbe comportare almeno cinque componenti, che appaionocollegate le une alle altre:

a)Un corpus legislativo comune

b)Un meccanismo comune di concertazione e di cooperazione operativa

c)Una valutazione comune e integrata dei rischi

d)Personale formato alla dimensione europea e attrezzature interoperative

e)Una ripartizione degli oneri fra gli Stati membri nella prospettiva di un Corpoeuropeo di guardie di frontiera.

Ilcontrollo democratico e giudiziario dell'insieme di queste attività deve esseregarantito.

21.Per ciascuna di queste componenti, si tratta di precisare gli orientamenti daseguire e le azioni da realizzare.

Perchiarezza, l'allegato I fornisce una definizione di tutta la terminologiautilizzata nella parte III, senza conferire un valore giuridico a questenozioni: controllo alle frontiere esterne, sorveglianza delle frontiereesterne, sicurezza interna dello spazio comune di libera circolazione,sicurezza delle frontiere esterne, guardia di frontiera, gestione dellefrontiere esterne.

III.a) Un corpus legislativo comune

22.Il titolo IV e in particolare gli articoli 62 e 66 del trattato CE offronoricche potenzialità giuridiche per strutturare la strategia, così come percreare e fare funzionare l'insieme delle componenti della politica comune digestione integrata delle frontiere esterne.

23.La Commissione raccomanda quattro misure relative all'attraversamento dellefrontiere esterne, che possono essere realizzate a breve termine:

-Procedere a una rielaborazione del Manuale comune per le frontiere esterne,allo scopo di chiarire la natura giuridica delle sue varie disposizioni e farneuna fonte di diritto come complemento ad altri strumenti giuridici vigenti,come quelli che disciplinano la libera circolazione dei cittadini dell'Unione,quelli diretti a sviluppare l'acquis di Schengen, o come le convenzioni didiritto internazionale pubblico che sono pertinenti per il controllo dellefrontiere; a tale riguardo la Commissione intende prendere un'iniziativalegislativa.

-Introdurre nel Manuale comune alcune "migliori pratiche" ispirandosial Catalogo delle migliori pratiche Schengen, e renderle obbligatorie.

-Realizzare un memorandum pratico utilizzabile da parte delle guardie difrontiera e disponibile anche su supporto elettronico: lo scopo è quello didotare ogni agente dei servizi della guardia di frontiera di un promemoriamaneggevole e consultabile in qualsiasi momento. Questo memorandum non sarebbeuna fonte di diritto, ma una compilazione sistematica e coerente di tutte leregole di controllo e di sorveglianza derivanti dagli strumenti giuridicipertinenti.

-Definire e adottare misure comuni in materia di "piccolo traffico difrontiera" [31], in particolare in vista dell'allargamento. LaCommissione intende lanciare un'iniziativa tesa a precisare i principifondamentali e le modalità di un tale regime e, all'occorrenza, a prendere inconsiderazione accordi fra la Comunità e i paesi terzi limitrofi.

24.La Commissione raccomanda a medio termine che le "misure relativeall'attraversamento delle frontiere esterne" siano completate da nuove"procedure cui gli Stati membri devono attenersi per l'effettuazione dicontrolli sulle persone alle suddette frontiere" [32]:

-Inclusione, fra le "procedure cui gli Stati membri devono attenersi perl'effettuazione di controlli sulle persone alle suddette frontiere"esterne, nel rispetto dell'articolo 64, paragrafo 1 del trattato CE, di unprocesso di scambio e di trattamento di dati e di informazioni, che sarebbeformalizzato fra le autorità operanti alle frontiere esterne e quelle operantiall'interno del territorio dello spazio comune di libera circolazione.

-Fissazione delle competenze che potrebbero all'occorrenza essere conferite a unCorpo europeo di guardie di frontiera.

-Fissazione dei limiti geografici entro i quali un tale Corpo europeo di guardiedi frontiera sarebbe abilitato a svolgere i suoi compiti.

25.Per garantire un livello oggettivo di sicurezza interna in uno spazio senzafrontiere appare inoltre necessario prevedere un quadro giuridico perl'esercizio di una vera e propria funzione di ispezione alle frontiere esterne.

Untale meccanismo di ispezione a carattere operativo dovrebbe poter agire surichiesta di uno Stato membro oppure d'ufficio, in particolare quando è chiaroche l'insieme degli Stati membri dovrebbe dispiegare rinforzi a una frontieraesterna il cui controllo o la cui sorveglianza presentino difficoltà temporaneeed oggettive.

26.╚ altresì opportuno prevedere il finanziamento di questa politica comune al dilà degli apporti nazionali, ricorrendo in particolare all'articolo 66 deltrattato CE relativo a una cooperazione amministrativa fra i servizi degliStati membri e fra questi ultimi e la Commissione europea.

III.b) Come stabilire un meccanismo comune e operativo di concertazione e dicooperazione

27.Un meccanismo comune di concertazione e di cooperazione operativa potrebbebasarsi su due strumenti:

-un Organo comune di esperti in materia di frontiere esterne, che occorrerebbecreare;

-un processo permanente di scambio e di trattamento di dati e di informazioniche occorrerebbe instaurare progressivamente, a medio termine, fra le autoritàdei diversi Stati membri che operano alle frontiere esterne e quelle cheoperano all'interno del territorio dello spazio comune di libera circolazione.

28.L'Organo comune di esperti in materia di frontiere esterne

LaCommissione raccomanda di istituire un Organo comune di esperti in materia difrontiere esterne [33] incaricato delle funzioni seguenti:

-agire come la "testa" della politica comune di gestione dellefrontiere esterne per effettuare la valutazione comune e integrata dei rischi;

-agire come un "direttore d'orchestra", coordinando e dirigendo azionioperative sul campo, in particolare in situazioni di crisi;

-agire come gestore e come stratega per assicurare una maggiore convergenza frale politiche nazionali per le questioni relative al personale e alleattrezzature;

-esercitare una forma di potere di ispezione, in particolare in situazioni dicrisi o se la valutazione dei rischi dovesse richiederlo.

29.L'Organo comune di esperti in materia di frontiere esterne, costituitoprincipalmente per unire responsabili ed esperti del controllo e dellasorveglianza di tali frontiere, non sarebbe strettamente limitato ai settoricontemplati dall'articolo 62, paragrafo 2, lettera a) del trattato CE [34].

Essodovrebbe svolgere un pieno ruolo multidisciplinare e orizzontale per farcollaborare responsabili ed esperti i cui compiti possono essere collegati conla sicurezza delle frontiere esterne:

-le autorità incaricate del rilascio dei visti di soggiorno di breve durata edei visti di soggiorno di lunga durata, i cui compiti sono copertirispettivamente dall'articolo 62, paragrafo 2, lettera b), punto ii) [35]e dall'articolo 63, paragrafo 3, lettera a) [36] del trattato CE;

-le autorità incaricate di applicare l'insieme delle misure compensative di cuiall'articolo 61, lettera e) [37] e 62, paragrafo 1 [38]del trattato CE, dirette a instaurare uno "spazio di libertà, sicurezza egiustizia": concretamente può trattarsi delle autorità di polizia,giudiziarie, doganali e di Europol, ai sensi del trattato sull'Unione europea [39].

30.Gli orientamenti politici generali dell'Organo comune di esperti in materia difrontiere esterne sarebbero fissati dal Consiglio, nella misura in cui taleOrgano comune di esperti dovrebbe svilupparsi con ogni probabilità a partiredal gruppo di lavoro SCIFA (Strategic Committee for Immigration, Frontiers andAsylum, "Comitato strategico su immigrazione, frontiere e asilo"),composto nella fattispecie dai responsabili dei servizi degli Stati membriincaricati del controllo delle frontiere esterne. In questa prima fased'attività l'ambito di lavoro di quest'Organo di esperti sarebbe l'articolo 66del trattato CE, poiché esso riunirebbe i responsabili gerarchici abilitati aimpegnare le proprie amministrazioni nazionali in azioni concrete dicooperazione amministrativa per il controllo e la sorveglianza delle frontiereesterne nei settori coperti dall'acquis di Schengen e dal titolo IV deltrattato CE.

Apparetuttavia evidente che il solo ambito dello SCIFA, se non addirittura quellodell'articolo 66 del trattato CE, si rivelerà abbastanza presto insufficienteperché quest'Organo di esperti possa realmente essere multidisciplinaregarantendo così le utili sinergie con la cooperazione doganale e soprattuttocon la cooperazione di polizia del terzo pilastro.

Occorreràquindi che, almeno per l'esercizio di una parte delle sue funzioni, l'Organocomune di esperti in materia di frontiere esterne possa progressivamenteampliare la sua attività al di là dell'articolo 66 del trattato CE, e senecessario al di fuori della struttura dei gruppi di lavoro del Consiglio, inparticolare se la costituzione di un Corpo europeo di guardie di frontierafacesse nascere l'esigenza di una struttura permanente di Stato maggioreincaricata del suo comando operativo, della gestione del suo personale e dellegestione delle attrezzature.

Perl'esercizio della funzione di ispezione, questo Organo di esperti utilizzerebbecome punto di partenza il mandato della Commissione permanente di applicazionee di valutazione Schengen, che fa parte dell'acquis ma che occorrerebbe forsemigliorare e rafforzare senza sciogliere il legame orizzontale instaurato daquesto mandato fra attività regolate dal primo e dal terzo pilastro. Questomodo di procedere sembra il più pragmatico, poiché attualmente questo mandato èeseguito dal gruppo del Consiglio Schengen-Evaluation (SCH/EVAL), posto difatto sotto l'autorità dello SCIFA che dovrebbe essere l'ambito di nascitadell'Organo comune di esperti in materia di frontiere esterne. Non vi sarebbequindi alcuna moltiplicazione delle strutture: la funzione di ispezione insituazioni di crisi sarebbe in pratica svolta dai superiori gerarchici degliesperti che oggi effettuano le visite di valutazione "di routine" delgruppo di lavoro SCH/EVAL.

Comunquestiano le cose, che sia a breve o a più lungo termine, le funzioni esercitateda questo Organo comune di esperti comporterebbero attività destinate amigliorare l'efficacia dell'applicazione delle norme di diritto dell'Unione, manon comporterebbero alcuna attività di proposta legislativa o di misured'esecuzione nel senso assunto da quest'ultimo termine all'articolo 202 deltrattato CE.

LaCommissione partecipa alla formazione di questo Organo comune di esperti e viesercita il suo ruolo istituzionale di iniziativa e di controllo attribuitoledal trattato CE.

31.L'ambito delle attività esercitate da questo Organo comune di esperti inmateria di frontiere esterne, da concepire come uno sviluppo dell'acquis diSchengen, sarebbe inoltre il quadro ideale per accogliere progressivamente inuovi Stati candidati all'adesione all'Unione.

Lapiena partecipazione dei nuovi Stati membri alle varie attività dell'Organocomune di esperti e alla politica comune di gestione integrata delle frontiereesterne dovrà seguire lo stesso ritmo dell'applicazione, da parte di ogni Statomembro, delle disposizioni dell'acquis di Schengen. Sarebbe tuttaviaauspicabile che, rispetto a questo calendario, le questioni di convergenzadelle politiche in materia di personale e di attrezzature potessero venireanticipate, così come eventuali azioni tematiche che potrebbero di volta involta coinvolgere i nuovi Stati membri o i paesi candidati.

32.Nell'ambito della sua funzione d'analisi dei rischi, l'Organo comune di espertiin materia di frontiere esterne potrebbe essere chiamato a svolgere un'analisidestinata a mettere a punto il secondo strumento del meccanismo comune diconcertazione e di cooperazione operativa, ossia il processo di scambio e ditrattamento permanente di dati e di informazioni che è oggetto dei paragrafiseguenti.

33.Uno scambio e un trattamento permanente di dati e di informazioni

Ilprevisto meccanismo di scambio e di trattamento permanente di dati e diinformazioni non corrisponde a una base dati o a una rete informatica, né allacreazione di una struttura amministrativa. Si tratta di una procedura o di uncodice di condotta che, secondo la natura delle informazioni e dei rischiindividuati, avrebbe lo scopo di stabilire collegamenti e scambi diretti fra leautorità interessate in materia di sicurezza delle frontiere esterne. Questaprocedura di sicurezza (PROSECUR [40], da "PROcédure deSECURité" o "PROcedure of SECURity") si baserebbe su unapluralità di strumenti e di modalità tecniche di scambio, di cui alcune giàesistono mentre altre dovrebbero essere progressivamente istituite. Per dareuna spiegazione concreta, PROSECUR potrebbe disporre ad esempio degli strumentiseguenti, che sarebbero complementari gli uni agli altri in modo da coprire sepossibile in modo integrale la sicurezza delle frontiere esterne:

-il SIS, utilizzato per consultare le informazioni in occasione dei controllialle frontiere esterne;

-le varie banche dati elettroniche attualmente sviluppate (ad es. la rete deivisti rilasciati e rifiutati), per consultare le informazioni messe adisposizione da altre autorità;

-i canali di scambi di informazioni relative alla prevenzione dei traffici didroga;

-un Intranet criptato che colleghi punti di contatto nazionali per scambiare inmodo interattivo informazioni, o per concertarsi su azioni molto precise dacondurre in termini molto brevi nei confronti di una persona che attraversi lafrontiera esterna;

-i mezzi classici di telecomunicazione per telefono o radio, passando se necessarioattraverso punti di contatto nazionali [41 .

34.Nell'ambito di PROSECUR, potrebbe inoltre venir chiesto a un servizio ditrasmettere a un altro servizio le informazioni e i documenti necessari perconsentire che vengano trattati in modo completo casi di infrazioni, reati ominacce constatati a una frontiera esterna.

Ciòpotrebbe avvenire qualora, per ragioni giuridiche o pratiche, un servizio nonpossa garantire di poter trattare e seguire questi casi in modo completo. Ilrisultato sperato da PROSECUR in una tale situazione sarebbe quello di superarela compartimentazione fra i servizi senza compromettere le competenze e ipoteri ad essi affidati dalla legislazione nazionale. Dovrebbero inoltre esserepreviste da PROSECUR procedure d'allarme dei servizi doganali e procedure perfare intervenire i servizi fitosanitari o i laboratori scientifici.Reciprocamente, i servizi di informazione di uno Stato membro dovrebbero poterfornire subito a tutti servizi di guardia di frontiera e ai consolati degli Statimembri dati sufficientemente pertinenti e precisi per permettere loro diesercitare per un dato periodo una vigilanza mirata su certi tipi di profili dipersone, oggetti, provenienze geografiche, modi di trasporto.

35.Per poter funzionare correttamente, PROSECUR dovrebbe successivamente essereformalizzato attraverso uno strumento giuridico [42] che precisi alivello dell'Unione i doveri e i diritti reciproci:

-fra i vari servizi di guardie di frontiera competenti per il controllo e lasorveglianza dell'attraversamento delle frontiere esterne da parte dellepersone e delle merci;

-fra questi servizi di guardie di frontiera e altri servizi amministrativi, dipolizia o giudiziari situati all'interno del territorio e che partecipano allasicurezza dello spazio comune di libera circolazione.

Nellamisura del possibile, lo scambio di dati e di informazioni rientrante nelcodice di condotta PROSECUR dovrebbe applicarsi nello stesso modo fra autoritàdi uno stesso Stato membro o fra autorità di Stati membri diversi. Secondo lanatura delle informazioni e dei rischi, secondo le modalità tecniche delloscambio e secondo il grado d'urgenza delle informazioni, PROSECUR dovrebbestabilire legami privilegiati con EUROPOL, nonché con gli altri meccanismi dicooperazione di polizia, doganale o giudiziaria esistenti.

III.c) Come strutturare la valutazione comune e integrata dei rischi

36.La valutazione comune e integrata dei rischi è anch'essa una componenteessenziale per trattare in modo congiunto tre linee strategiche di protezionedelle frontiere esterne: i paesi terzi, la frontiera esterna e l'interno dellospazio comune di libera circolazione.

Dovrebberoessere distinte due fasi successive:

-la determinazione iniziale degli indicatori considerati come pertinenti perl'analisi e l'evoluzione dei rischi;

-dopo l'adozione degli indicatori comuni, il controllo costante e continuo dellaloro evoluzione per trarne le conseguenze operative sul campo.

Pergiungere a questo obiettivo sarebbe auspicabile che l'Organo comune di espertiin materia di frontiere esterne fosse incaricato di strutturare l'attività e divalutare le necessità operative immediate. Il carattere multidisciplinaredell'Organo comune di esperti dovrebbe inoltre permettergli di stabilire tuttele sinergie necessarie con EUROPOL e con gli organismi di cooperazione dipolizia per selezionare i rischi che presentano un interesse particolare per lefrontiere esterne.

37.Agire nei paesi terzi e con i paesi terzi per individuare i rischi a montedella frontiera esterna

Dueassi possono strutturare l'analisi dei rischi nei paesi terzi per garantire unelevato livello di sicurezza delle frontiere esterne dell'Unione europea:un'azione rispetto ai consolati degli Stati membri [43], e un'azionerispetto ai funzionari di collegamento e agli addetti di polizia. Lacooperazione consolare locale stabilita dall'Istruzione consolare comune [44]e la politica in materia di visti devono contribuire alla protezione dellefrontiere esterne degli Stati membri dell'Unione. L'invio di funzionari dicollegamento nei paesi terzi potrebbe essere meno puntuale in termini temporalie spaziali. Il ruolo dei funzionari di collegamento e degli addetti di poliziadistaccati presso le ambasciate di alcuni Stati membri potrebbe essere accresciutoe andare a vantaggio di tutti gli Stati membri, affinché la cooperazioneconsolare copra settori più vasti e contribuisca meglio alla prevenzione delrischio terrorismo.

38.Come individuare i rischi alle frontiere esterne

Diversiassi potrebbero orientare il lavoro di analisi dei rischi ai posti difrontiera:

a)L'ottimizzazione delle migliori pratiche di controllo e di sorveglianza: ilCatalogo delle migliori pratiche Schengen dovrebbe facilitare l'analisi deirischi, in particolare nel settore delle frontiere marittime. Le varie formed'organizzazione del lavoro potrebbero essere analizzate sotto l'aspetto dellaloro affidabilità rispetto alla sicurezza delle frontiere esterne e della loroelasticità d'adattamento a necessità mutevoli.

b)La sorveglianza tecnologica: l'analisi del rischio dovrebbe anticipare leconseguenze dei progressi tecnologici sul lavoro delle guardie di frontiera, adesempio per l'utilizzo delle basi dati elettroniche, dei dati biometricidigitalizzati o dei mezzi di sorveglianza delle frontiere esterne mediantetelerilevamento. Ora che l'Unione ha scelto di sviluppare uno strumento qualeGalileo, vanno segnalate le sue possibilità di utilizzo per la sorveglianza deiflussi che attraversano le frontiere esterne.

c)Le questioni pratiche di cooperazione quotidiana con i paesi terzi limitrofialle frontiere esterne terrestri: l'analisi dei rischi potrebbe mirare aun'organizzazione dei controlli che faccia risparmiare tempo e infrastrutture [45],e che promuova la cooperazione transfrontaliera. Senza delegare di fatto unaparte della sorveglianza o del controllo della frontiera esterna a un paeseterzo, si tratterebbe di individuare i flussi a rischio fin dal loro passaggioo dalla loro nascita in paesi o territori terzi, spesso limitrofi, con lacollaborazione di questi ultimi.

d)Le "distorsioni nella sicurezza" legate alla topografia dellafrontiera e alle condizioni regionali.

e)Il miglioramento e lo sviluppo di un'attività di raccolta delle informazioni:l'analisi dei rischi dovrebbe in questo caso determinare come ottimizzarel'utilizzo della frontiera esterna come "ricettore di informazioni"sui movimenti di persone, beni, oggetti e veicoli, e anche, all'occorrenza, suirischi di traffici di stupefacenti.

39.Come individuare e come affrontare i rischi che richiedono una continuitàd'azione fra le guardie di frontiera e altre autorità all'interno delterritorio

Nellafase iniziale di determinazione degli indicatori pertinenti per l'analisi deirischi, il nuovo Organo comune di esperti in materia di frontiere esternedovrebbe esaminare il tipo di informazioni utili da raccogliere alle frontiereesterne. Questa analisi dovrebbe inoltre riguardare l'utilizzo che di questeinformazioni andrebbe fatto ai fini della sicurezza interna dello spazio comunedi libera circolazione. Si tratterebbe di:

a)selezionare i tipi di compiti che sarebbe vantaggioso collegare fra di loro,esercitati rispettivamente dai servizi delle guardie di frontiera e dai servizisituati all'interno del territorio;

b)determinare delle categorie di informazioni che dovrebbero essere scambiate frai servizi delle guardie di frontiera e i servizi situati all'interno delterritorio per condurre un'azione di lotta, prevenzione o investigazione legataa un rischio sufficientemente preciso e tale da potersi manifestare allefrontiere esterne.

Altermine di questa analisi, l'Organo comune di esperti in materia di frontiereesterne dovrebbe essere in grado di precisare quale potrebbe essere ilcontenuto di PROSECUR.

III.d) Come dotare di personale e di attrezzature interoperative la politica comunedi gestione integrata delle frontiere esterne

40.Il personale e le attrezzature operative utilizzati per il controllo e lasorveglianza rappresentano la componente più tangibile della politica comune digestione integrata delle frontiere esterne.

Laloro efficacia dovrebbe essere accresciuta mirando a una maggiore convergenzafra le politiche nazionali in questo settore.

41.Come sviluppare la complementarità fra le politiche nazionali in materia dipersonale e di formazione

Laconvergenza fra le politiche nazionali in materia di personale dovrebbe averel'obiettivo di ridurre progressivamente le disparità quantitative e qualitativetali da poter creare alle frontiere esterne delle "distorsioni nellasicurezza" fra gli Stati membri.

Abrevissimo termine si potrebbero prevedere la messa a punto di una base comuneper la formazione delle guardie di frontiera e dei quadri intermedi el'organizzazione regolare di stage di perfezionamento. Un'attenzione del tuttoparticolare dovrebbe andare alla formazione delle guardie di frontiera alladimensione europea dei loro compiti, specialmente attraverso l'apprendimentodelle lingue, l'acquisizione delle nozioni essenziali sulle competenze e lostatus delle guardie di frontiera degli altri Stati membri, e l'organizzazionedi stage "d'immersione totale" in un servizio di guardie di frontieradi un altro Stato membro [46]. La formazione degli agenti potrebbeinoltre rafforzare il carattere integrato della gestione delle frontiereesterne, familiarizzandoli con i compiti dei servizi che concorrono aprovvedere alla sicurezza interna dello spazio comune di libera circolazione econ i compiti dei servizi consolari e dei funzionari di collegamento distaccatinei paesi terzi. ╚ altresì importante assicurare una formazione delle guardiedi frontiera per il rispetto dei diritti e della tutela dei richiedenti asilo.

42.A tale proposito sarebbe opportuno affidare all'Organo comune di esperti inmateria di frontiere esterne il compito di elaborare uno specifico curriculumdi formazione delle guardie di frontiera, basandosi sulla rete di istituti diformazione nazionale, per giungere alla fine a un'accademia europea delleguardie di frontiera.

43.Come sviluppare la complementarità fra le politiche nazionali per quantoriguarda le attrezzature operative

Laconvergenza fra le politiche nazionali dovrebbe anche essere cercata in materiadi attrezzature dei servizi delle guardie di frontiera, di infrastrutturefisse, di attrezzature mobili e di telecomunicazione.

Losviluppo dei valichi autorizzati alle frontiere esterne terrestri (posti diconfine stradali o ferroviari), nei porti e negli aeroporti dipende soprattuttodall'evoluzione dei movimenti delle persone, degli scambi economici e deiservizi. Sarebbe auspicabile instaurare una valida concertazione fra i pubblicipoteri e gli operatori economici privati per l'apertura di nuovi valichiautorizzati, così come garantire la coerenza con le grandi politiche in materiadi trasporti decise a livello dell'Unione europea. A tale riguardo,all'avvicinarsi del momento in cui nuovi Stati membri saranno autorizzati adapplicare pienamente l'acquis di Schengen, sarebbe opportuno che le strategiedegli investimenti degli Stati membri e dei paesi candidati alle futurefrontiere interne terrestri fossero adattate e rese coerenti con la politicacomune di gestione delle frontiere esterne.

44.Una politica comune nel campo delle infrastrutture fisse potrebbe altresìincludere lo sviluppo di nuove tecnologie tali da facilitare i controlli aivalichi di frontiera e la sorveglianza fra i valichi.

Perla sorveglianza delle coste tramite radar o satellite sarebbe opportuna unapolitica maggiormente coordinata fra gli Stati membri, per garantire un livellopiù omogeneo di sicurezza. La situazione geografica di certi Stati membririchiederebbe una ripartizione degli oneri per un buon funzionamento delleinfrastrutture fisse e mobili di controllo o di sorveglianza, che andrà a vantaggiodi tutti gli Stati membri. Il sistema Galileo è un esempio di strumento europeodi alta tecnologia in grado di conferire una nuova dimensione alla politicacomune di sorveglianza e di controllo delle frontiere esterne [47].

Laconvergenza fra le politiche nazionali dovrebbe inoltre mirare alla più grandeinteroperabilità fra le attrezzature mobili degli Stati membri [48].Si tratterebbe anche di mirare alla loro più grande mobilità geografica, inmodo da poter spostare facilmente tali attrezzature da uno Stato membroall'altro in funzione dell'evoluzione delle necessità. All'occorrenza,attrezzature particolarmente costose come una rete di sorveglianza viasatellite delle frontiere marittime dovrebbero essere comuni.

III.e) Da una ripartizione degli oneri finanziari fra gli Stati membri a un Corpoeuropeo di guardie di frontiera

45.La Commissione ritiene che occorrerebbe in futuro stabilire un meccanismo diripartizione degli oneri finanziari fra gli Stati membri, ricorrendo ai mezzinazionali di finanziamento esistenti e a un sostegno di bilancio dell'Unione.

Laripartizione degli oneri finanziari dovrebbe essere successivamente completatada una ripartizione degli oneri in termini di forze operative, grazieall'istituzione di un Corpo europeo di guardie di frontiera, una volta superatele difficoltà costituzionali degli Stati membri. La Commissione non mancherà diprocedere a una prima valutazione dell'incidenza finanziaria, quando sarannoindividuate azioni precise in funzione delle opzioni che potrebbero essereadottate.

46.Sostegno di bilancio per una ripartizione degli oneri finanziari

Lapolitica comune di gestione integrata delle frontiere esterne dovrebbe altresìprefiggersi come obiettivo un'effettiva ripartizione degli oneri finanziari,nonché una ripartizione degli oneri rappresentati dalle attrezzature e dallerisorse umane. Attualmente questi oneri non sono ripartiti in manieraequilibrata fra gli Stati membri. Alcuni di essi, a causa della loro posizionegeografica, devono controllare e sorvegliare nell'interesse comune frontiereesterne marittime o terrestri molto esposte e molto estese, mentre ad altri,come unica frontiera esterna, rimangono ormai solo gli aeroporti. Partecipareallo sforzo comune di protezione di tutte le frontiere esterne è anchenell'interesse di questi ultimi Stati membri, dato che da esso dipende lasicurezza dell'insieme dello spazio senza frontiere interne. Una ripartizionedegli oneri non dovrebbe mirare a finanziare l'integralità dei controlli edella sorveglianza delle frontiere esterne attraverso il bilancio comunitario:i bilanci nazionali resterebbero le principali risorse destinate a questaspesa. Una possibilità potrebbe comunque consistere nell'utilizzare il sostegnodi bilancio della Comunità per predisporre un meccanismo di ridistribuzionefinanziaria fra gli Stati membri, nonché per finanziare a più lungo termineacquisti di materiale comune, in particolare nell'ipotesi della creazione di unCorpo europeo di guardie di frontiera. A breve termine, il programma ARGOdovrebbe poter finanziare le necessità più urgenti, ad esempio di formazionecomune. Va poi ricordato che i paesi candidati beneficiano già di finanziamentimolto cospicui nell'ambito dei programmi PHARE per dotarsi di mezzi dicontrollo e di sorveglianza delle frontiere esterne efficaci e compatibili conla loro adesione all'Unione europea.

Inogni caso, quali che siano le opzioni per l'utilizzo del supporto di bilanciocomunitario, esse dovrebbero avere come finalità principale quella di evitare icontributi finanziari fissati da accordi bilaterali fra Stati membri, che sicomplicano rapidamente e sono poco equi. Ciò potrebbe inoltre costituire unagaranzia di stabilità e di prevedibilità per gli Stati membri, di maggioretrasparenza per il Parlamento, e di gestione razionale grazie al controllodella Corte dei conti. Una ripartizione degli oneri fra gli Stati potrebbealtresì permettere in futuro di prendere in considerazione una ripartizionedegli oneri finanziari fra i servizi, unificando nello stesso quadro dibilancio il finanziamento:

-delle attività di controllo e di sorveglianza dell'attraversamento dellefrontiere esterne per le persone e per le merci [49];

-degli strumenti utilizzati per lo scambio e il trattamento di dati e diinformazioni eventualmente stabilito fra le autorità operanti alle frontiereesterne e quelle operanti all'interno del territorio dello spazio comune dilibera circolazione.

Almomento opportuno la Commissione esaminerà in modo approfondito tutti gliaspetti di bilancio, giuridici e istituzionali che possono derivare dalle varieopzioni possibili.

47.Verso un Corpo europeo di guardie di frontiera

LaCommissione raccomanda che i servizi nazionali degli Stati membri possanoricevere l'appoggio di un Corpo europeo di guardie di frontiera. Tale Corpopotrebbe esercitare in un primo tempo veri e propri compiti di sorveglianzaalle frontiere esterne con squadre miste composte da diverse nazionalità,cominciando forse dalle frontiere marittime. ╚ in questo campo in effetti chel'esperienza comune sembra per il momento meno sviluppata, rispetto a certecooperazioni bilaterali esistenti fra gli Stati membri per le frontiereterrestri o aeree. I compiti operativi dovranno naturalmente essere oggetto ditesti legislativi, poiché ne va della chiarezza e della certezza del dirittodelle mansioni stesse di questo Corpo europeo, senza dimenticare il necessariocontrollo giudiziario e democratico cui devono poter essere soggette questemansioni. In ogni caso, nell'immediato, questo Corpo non potrà sostituirsi alleautorità nazionali per il mantenimento dell'ordine pubblico e per lasalvaguardia della sicurezza interna dello Stato ospitante, nel rispettodell'articolo 64, paragrafo 1 del trattato CE.

48.Data la situazione attuale, si può ritenere che un Corpo europeo di guardie difrontiera dovrebbe essere concepito e dovrebbe funzionare nel rispetto deiseguenti principi di base [50]:

-dovrebbe svolgere in un primo tempo compiti di sorveglianza alle frontiereesterne degli Stati membri dell'Unione europea [51]; in un secondotempo potrebbe svolgere compiti di controllo ai valichi di frontiera;

-dovrebbe essere composto da agenti che possiedano pienamente le prerogatived'autorità pubblica necessarie all'adempimento dei compiti sopra menzionati,indipendentemente dalla loro nazionalità e dal luogo d'assegnazione;

-dovrebbe essere posto sotto il comando operativo dell'Organo comune di espertiin materia di frontiere esterne;

-dovrebbe rispettare le competenze delle autorità nazionali locali per i settorinon contemplati dal titolo IV [52] o dal titolo X [53]del trattato CE, né da alcun'altra disposizione di diritto comunitario didiretta applicazione;

-dovrebbe essere aperto a tutti i livelli gerarchici a ogni cittadino di Statimembri dell'Unione europea [54] che possegga i requisitiprofessionali e deontologici richiesti.

49.La principale difficoltà da superare per costituire un Corpo europeo di guardiedi frontiera sembra legata alla concessione di prerogative d'autorità pubblicaad agenti di tale Corpo che non possiedono la nazionalità dello Stato membro incui sono distaccati.

Sitratta di una questione fondamentale per ragioni costituzionali. Altri scoglipotrebbero essere le modalità di reclutamento degli agenti così come le lorocondizioni statutarie e disciplinari. Il grosso degli effettivi di tale Corpoeuropeo dovrebbe probabilmente essere costituito da personale postotemporaneamente a disposizione dagli Stati membri per un periodo determinato.In situazioni di crisi, questo nucleo stabile di effettivi potrebbe essereintegrato, se necessario, da un vivaio di agenti nazionali, che sarebberooggetto di una preselezione e che sarebbero considerati come dei riservisti chepossono venire rapidamente mobilitati dall'Organo comune di esperti in materiadi frontiere esterne.

Leattrezzature del Corpo europeo dovrebbero essere previste dal bilancio dellaComunità, affinché l'Organo comune di esperti in materia di frontiere esternenon si trovi a dover svolgere il delicato compito di arbitrare fra prioritànazionali e priorità dell'Unione per l'utilizzo di certe attrezzature mobili.

50.Per svolgere effettivamente i compiti insiti nell'adempimento di missionicomuni di sorveglianza, sarebbe necessaria l'autorizzazione a:

-controllare i documenti di identità, i documenti di viaggio e i visti dellepersone che attraversano legalmente o illegalmente la frontiera esterna;

-interrogare gli stranieri sui motivi del loro soggiorno nello spazio comune dilibera circolazione, o sui motivi che li hanno portati ad attraversare lafrontiera esterna al di fuori dei valichi autorizzati;

-salire a bordo di una nave civile o di un'imbarcazione nelle acque territorialidi uno Stato membro per interrogare il capitano sulla sua rotta e verificarel'identità dei passeggeri;

-notificare a una persona l'ammissione o il rifiuto d'ingresso nello spaziocomune di libera circolazione;

-trattenere una persona per consegnarla alle autorità nazionali competenti, alloscopo di prendere all'occorrenza le adeguate misure preventive o repressive dinatura amministrativa, di polizia, doganale o giudiziaria.

51.Queste competenze conferite agli agenti del Corpo europeo delle guardie difrontiera potrebbero essere limitate territorialmente alle strette esigenzedella sorveglianza e dei controlli previsti all'articolo 62 del trattato CE,ferme restando le attività di cooperazione di polizia svolte in virtù diaccordi basati sugli articoli 7 e 47 della Convenzione di Schengen.

Sipotrebbe prendere in considerazione l'idea di limitarle, ai fini dellasorveglianza, a un'area territoriale di alcune centinaia di metri di larghezzaalle frontiere esterne terrestri, nonché a una parte delle acque territoriali.Si potrebbero eventualmente includere alcuni valichi terrestri, marittimi eaerei, ai fini dei controlli. Queste aree di territorio a regime derogatoriodovrebbero essere elencate esaustivamente e delimitate con precisione da cartee mappe, che potrebbero essere allegate al Manuale comune per le frontiereesterne.

 

IV.SOMMARIO DELLE AZIONI PRIORITARIE

52.L'Unione europea possiede una legislazione comunitaria relativamente completa edettagliata nel settore del controllo dell'attraversamento delle frontiereesterne da parte delle persone.

Questoacquis comunitario è costituito essenzialmente dall'acquis di Schengen, che oraha ricevuto nuove basi giuridiche al titolo IV del trattato CE. La difficoltàattuale risiede piuttosto nella necessità di un maggiore coordinamentooperativo e di una maggiore complementarità d'azione fra i servizi nazionaliche si occupano delle frontiere esterne. Si può inoltre osservare che esisteuna reale esigenza di tenere maggiormente conto delle molteplici dimensionidella sicurezza delle frontiere esterne, che possono avere conseguenze sullasicurezza interna dello spazio comune di libera circolazione dove sono statiaboliti i controlli sulle persone fra gli Stati membri.

Leazioni previste si inseriscono in un'evoluzione temporale dinamica, checonsiste nello sviluppare una politica comune di gestione delle frontiereesterne. Alcune di queste azioni possono cominciare nell'attuale quadroistituzionale senza alcuna modifica dei trattati. Altre azioni, per poteressere pienamente sviluppate, richiederanno probabilmente un'evoluzione deitrattati riguardo ad alcuni punti. Per avere un'idea dell'orizzonte temporaleprevisto dalla Commissione per le misure di cui sopra, si può considerare cheil breve termine indichi circa un anno. Il medio termine significa che sarebbeauspicabile che la misura potesse essere operativa prima che nuovi Stati membrisiano autorizzati ad applicare l'acquis di Schengen.

LaCommissione ritiene che a breve e a medio termine sia opportuno intraprenderele azioni seguenti:

a)Un corpus legislativo comune

*A breve termine e senza modifiche nei trattati, procedere a una rielaborazionedel Manuale comune per le frontiere esterne, in seguito a una proposta che laCommissione intende presentare entro un termine ragionevole.

*Rendere normative alcune raccomandazioni del Catalogo delle migliori praticheSchengen.

*Realizzare un memorandum pratico per le guardie di frontiera che costituirebbeuna compilazione completa delle regole di controllo e di sorveglianza,derivanti dagli strumenti giuridici pertinenti.

*Precisare il quadro giuridico e le modalità pratiche in materia di"piccolo traffico di frontiera", sulla base di un'iniziativa che laCommissione intende presentare entro breve.

*A medio termine e se necessario previa modifica dei trattati, precisare ilquadro istituzionale e giuridico degli agenti di un futuro Corpo europeo diguardie di frontiera.

b)Un meccanismo comune e operativo di concertazione e di cooperazione

*A breve termine, creare un Organo comune di esperti in materia di frontiereesterne, che unisca i responsabili dei servizi delle guardie di frontiera degliStati membri nonché, in uno spirito multidisciplinare, i rappresentanti didiversi servizi che con i loro compiti contribuiscono anch'essi alla sicurezzadelle frontiere esterne. A tal fine questo Organo comune dovrebbe avere unruolo di "pilotaggio" per effettuare la valutazione integrata deirischi, coordinare azioni sul campo, favorire un'ampia convergenza nel settoredel personale e delle attrezzature, esercitare una funzione di ispezione eproporre misure operative d'urgenza. La Commissione valuterà, al momentoopportuno, gli aspetti giuridico-istituzionali di questo Organo comune, inparticolare per determinare le misure che richiederebbero una modifica deitrattati.

*A medio termine e senza modifiche nei trattati, l'Organo comune di espertidovrebbe esaminare la fattibilità e la pertinenza di una procedura di sicurezzadelle frontiere esterne, che consisterebbe nell'instaurare scambi di dati e untrattamento delle informazioni fra le autorità interessate in materia disicurezza delle frontiere, stabilendo eventualmente punti di contattopermanenti.

c)Valutazione comune e integrata dei rischi

*A breve termine e senza modifiche dei trattati, l'Organo comune di esperti inmateria di frontiere esterne dovrebbe stabilire la griglia comune d'analisi deirischi.

*A medio termine e senza modifiche dei trattati, l'Organo comune dovrebbeassicurare il controllo costante dell'evoluzione dei rischi per trarne leconseguenze pratiche per l'impiego del personale e delle attrezzature allefrontiere esterne.

d)Personale e attrezzature interoperative

*A breve termine e senza modifiche dei trattati, l'Organo comune di esperti inmateria di frontiere esterne dovrebbe mettere a punto una base comune diformazione delle guardie di frontiera dell'Unione europea.

*Esso potrebbe favorire l'utilizzo comune di attrezzature mobili disorveglianza.

*A medio termine, e senza modifiche dei trattati, potrebbe essere creata unarete comune di sorveglianza delle frontiere esterne via radar o satellite (inparticolare grazie al sistema Galileo), e potrebbe essere instaurato un maggiorcoordinamento a livello dell'Unione europea per le infrastrutture fisse dicontrollo alle frontiere esterne.

*Analogamente, basandosi sulle reti di istituti di formazione nazionali, sarebbeopportuno prevedere l'introduzione di un'accademia europea delle guardie difrontiera.

e)La ripartizione degli oneri fra gli Stati membri e l'Unione

*A breve termine e senza modifiche dei trattati, organizzare le basi di unfinanziamento comunitario delle attività della politica di gestione dellefrontiere esterne coperte dal titolo IV del trattato CE. La Commissione nonmancherà di procedere a una prima valutazione delle conseguenze finanziariedelle misure previste.

*A medio termine, e probabilmente previa modifica dei trattati, istituire unCorpo europeo di guardie di frontiera, il cui primo compito sarebbe la"sorveglianza comune" dei luoghi più vulnerabili, in particolare allefrontiere marittime, prima di svolgere incarichi di controllo ai valichi difrontiera. La Commissione valuterà, al momento opportuno, la natura giuridica eistituzionale di questa struttura.

*Stabilire a medio termine una complementarità d'azione con i servizi doganali einstaurare sinergie per creare economie di scala in materia di finanziamentocomunitario della gestione delle frontiere esterne nella misura in cui itrattati lo consentono.

 

ALLEGATO1

TERMINOLOGIAUTILIZZATA PER LA PRESENTE COMUNICAZIONE:

Controlloalle frontiere esterne

Insiemedelle operazioni effettuate dalle pubbliche autorità degli Stati membri aivalichi di frontiera per assicurarsi, in applicazione dell'articolo 6 dellaConvenzione di Schengen, che le persone, il loro veicolo e gli oggetti in loropossesso possano essere autorizzati a entrare nello spazio comune di liberacircolazione, o che siano autorizzati a uscirne.

Sorveglianzadelle frontiere esterne

Insiemedelle attività e operazioni effettuate dalle pubbliche autorità degli Statimembri alle frontiere esterne terrestri, marittime e aeree, per impedire, inapplicazione dell'articolo 6 della Convenzione di Schengen, che le personeaggirino i valichi di frontiera per sottrarsi ai controlli ed entrareillegalmente nello spazio comune di libera circolazione.

Sicurezzainterna dello spazio comune di libera circolazione

Livellodi protezione di cui beneficiano, nello spazio comune di libera circolazione,le persone fisiche e le persone giuridiche, le merci e i beni di ogni tipo, icapitali, le prestazioni di servizi e ogni operazione commerciale lecita, cosìcome i diritti di proprietà intellettuale o artistica, contro i pregiudiziarrecati ai loro interessi o le minacce per la loro integrità causati:

-dall'inosservanza delle regolamentazioni comunitarie o nazionali;

-dalla criminalità, il terrorismo, la tratta degli esseri umani, i reati controi minori, il traffico di armi, la corruzione e la frode, così come questenozioni vengono intese ai sensi dell'articolo 29 del trattato UE, nonché daltraffico di stupefacenti.

Sicurezzadelle frontiere esterne

Capacitàdelle frontiere esterne di costituire per gli Stati membri una barriera, operlomeno un filtro affidabile, contro le minacce che possono compromettere:

-l'efficacia dei controlli e della sorveglianza;

-il rispetto delle regolamentazioni comunitarie o nazionali;

-il livello di sicurezza interna dello spazio comune di libera circolazione;

-l'ordine pubblico o la sicurezza nazionale degli Stati membri, ad esclusionedella difesa militare delle frontiere esterne dell'Unione europea controun'aggressione condotta apertamente o rivendicata da uno o più paesi terzi.

Guardiadi frontiera

Agentepubblico assegnato a un valico di frontiera terrestre, marittimo o aereo,oppure lungo la frontiera esterna terrestre o marittima o nelle immediatevicinanze di quest'ultima, e che è investito delle prerogative d'autoritàpubblica per svolgere uno o più compiti seguenti:

-effettuare i controlli o la sorveglianza delle frontiere esterne;

-adottare alla frontiera esterna le misure preventive o repressive necessarieper il rispetto delle regolamentazioni comunitarie, per la sicurezza internadello spazio comune di libera circolazione, per l'ordine pubblico o per lasicurezza nazionale;

-condurre le indagini il cui fatto generatore è stato constatato al momentodell'esercizio dei controlli o della sorveglianza delle frontiere esterne.

Gestionedelle frontiere esterne

Insiemedelle attività esercitate dalle pubbliche autorità degli Stati membri alloscopo di:

-effettuare i controlli e la sorveglianza delle frontiere esterne previsti agliarticoli 5 e 6 della Convenzione di Schengen;

-raccogliere, analizzare e scambiare ogni informazione particolare o generaleche possa permettere alle guardie di frontiera di valutare il rischio che unapersona, un oggetto o un bene rappresentano per la sicurezza interna dellospazio comune di libera circolazione, per l'ordine pubblico o per la sicurezzanazionale degli Stati membri, e per il rispetto generale delle regolamentazionicomunitarie;

-analizzare l'evoluzione delle minacce tali da poter compromettere la sicurezzadelle frontiere esterne e fissare di conseguenza la priorità delle azioni delleguardie di frontiera;

-prevedere le necessità di personale e di attrezzature per garantire la sicurezzadelle frontiere esterne.

 

 

NOTE                                               

[1] Conclusione n. 42 del Consiglio europeo di Laeken del 14 e 15dicembre 2001.

[2] Comunicazione della Commissione su una politica comune in materiadi immigrazione illegale, COM(2001) 672 del 15 novembre 2001, e discorso delPresidente Prodi al Collège d'Europe a Bruges del novembre 2001.

[3] Sulla base del titolo IV del trattato CE, e in primo luogodell'articolo 62.

[4] L'articolo 61 del trattato CE fa riferimento a "misure nelsettore della cooperazione di polizia e giudiziaria (...) in conformità alledisposizioni del trattato sull'Unione europea". L'articolo 29 del trattatosull'Unione europea prevede d'altro lato "un livello elevato di sicurezzain uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia", grazie in particolare auna "più stretta cooperazione fra le forze di polizia, le autoritàdoganali e le altre autorità competenti degli Stati membri (...)".

[5] La decisione 1999/435/CE del Consiglio, del 20 maggio 1999, chedefinisce l'acquis di Schengen (pubblicata sulla Gazzetta ufficiale L 176 del10 luglio 1999, pagg. 1-16), contiene l'insieme delle disposizioni consideratecome appartenenti giuridicamente all'acquis di Schengen in vigore.

[6] Il territorio doganale comunitario copre il territorio di tuttigli Stati membri dell'Unione europea. Esso copre in particolare alcune zoneultraperiferiche del territorio degli Stati membri che sono escluse dal campod'applicazione dell'acquis di Schengen conformemente all'articolo 138 dellaConvenzione di Schengen, e alle dichiarazioni fatte al momento della firma deltrattato di Amsterdam. Il territorio doganale comunitario non copre invece laNorvegia e l'Islanda, né alcuni territori periferici o autonomi che eranoinclusi nell'Unione nordica dei passaporti e che restano esplicitamente copertiai fini dell'applicazione dell'acquis di Schengen.

[7] L'articolo 8 del Protocollo sull'integrazione dell'acquis diSchengen nell'ambito dell'Unione europea dispone che "l'acquis di Schengene le ulteriori misure adottate dalle istituzioni nell'ambito del suo campod'applicazione sono considerati un acquis che deve essere accettatointegralmente da tutti gli Stati candidati all'adesione". Tuttavia,l'acquis di Schengen non si applicherà ai nuovi Stati membri fin dal momento dellaloro adesione all'Unione europea, a differenza dell'acquis comunitario inmateria doganale.

[8] Fra gli ultimi esempi, in ordine cronologico, che più sonocomparabili alla situazione degli attuali paesi candidati figurano inparticolare l'Austria, la Finlandia e la Svezia, che sono divenute membridell'Unione europea il 1░ gennaio 1995. L'Austria ha aderito alla Convenzionedi Schengen il 28 aprile 1996 ma è stata autorizzata ad applicare pienamentel'acquis di Schengen solo il 31 marzo 1998; la Finlandia e la Svezia hannoaderito alla Convenzione di Schengen il 19 dicembre 1996 ma sono stateautorizzate ad applicare pienamente l'acquis di Schengen solo il 26 marzo 2001.

[9] Per facilità si parla della "Convenzione di Schengen",ma il riferimento corretto è "Convenzione d'applicazione dell'accordo diSchengen, del 14 giugno 1985, tra i governi degli Stati dell'Unione economicaBenelux, della Repubblica federale di Germania e della Repubblica franceserelativo all'eliminazione graduale dei controlli alle frontiere comuni, firmataa Schengen il 19 giugno 1990". Il testo integrale di questa Convenzione èpubblicato sulla Gazzetta ufficiale L 239 del 22 settembre 2000 (pagg. 19-62).

[10] La decisione del Comitato esecutivo Schengen che ha adottatoquesto manuale è stata pubblicata sulla Gazzetta ufficiale L 239 del 22settembre 2000 (pag. 317). Essa ha ricevuto una base giuridica nell'Unioneeuropea conformemente alla decisione 1999/436/CE del Consiglio del 20 maggio1999.

[11] Si veda la decisione 1999/436/CE del Consiglio, del 20 maggio1999, pubblicata sulla Gazzetta ufficiale L 176 del 10 luglio 1999.

[12] Si veda l'allegato I per la definizione della terminologiautilizzata.

[13] Direttiva 2001/51/CE del Consiglio, del 28 giugno 2001, cheintegra le disposizioni dell'articolo 26 della Convenzione di applicazionedell'accordo di Schengen del 14 giugno 1985 (Gazzetta ufficiale L 187 del 10luglio 2001, pagg. 45-46).

[14] Si vedano gli articoli da 92 a 101 della Convenzione di Schengen.

[15] I cittadini dell'Unione europea, i cittadini di paesi dello Spazioeconomico europeo così come i membri delle famiglie di questi beneficiari deldiritto comunitario, quale che sia la loro nazionalità, non possono in linea diprincipio essere segnalati ai sensi dell'articolo 96.

[16] Si veda la decisione del Comitato esecutivo Schengen SCH/Com-ex(98) 26 def. del 16 settembre 1998, pubblicata sulla Gazzetta ufficiale L 239del 22 settembre 2000 (pag. 138).

[17] L'ultima valutazione di questo tipo hariguardato il gruppo formato da Danimarca, Finlandia, Svezia, Norvegia eIslanda dal primo trimestre 2000 al primo trimestre 2001.

[18] L'ultima valutazione di questo tipo ha riguardato la Francia nelprimo trimestre 2002.

[19] Si veda la decisione 1999/436/CE del Consiglio, del 20 maggio1999, pubblicata sulla Gazzetta ufficiale L 176 del 10 luglio 1999.

[20] "Conformemente all'articolo 1 del protocollosull'integrazione dell'acquis di Schengen nell'ambito dell'Unione europea, lacooperazione rafforzata Schengen 'è realizzata nell'ambito istituzionale egiuridico dell'Unione europea e nel rispetto delle pertinenti disposizioni deltrattato che istituisce la Comunità europea'. La Commissione ritiene quindi chel'integrazione della decisione del Comitato esecutivo relativa alla creazione diuna commissione permanente di valutazione e di applicazione di Schengen[SCH/Com-ex (98) 26 fin. del 16.9.1998] nell'ambito dell'Unione lasci del tuttoimpregiudicate le competenze che le sono conferite dai trattati e segnatamentela sua responsabilità in quanto custode dei trattati" (si veda la Gazzettaufficiale L 176 del 10 luglio 1999, pag. 30).

[21] UE Catalogo Schengen: Controllo delle frontiere esterne,allontanamento e riammissione: Raccomandazioni e migliori pratiche (documentoadottato dal Consiglio JAI il 28 febbraio 2002 e pubblicato dal Segretariatogenerale del Consiglio dell'Unione europea).

[22] "[Gli Stati membri] si impegnano a costituire un organo[SIC] appropriato e in numero sufficiente per esercitare il controllo e lasorveglianza delle frontiere esterne. (...) Un controllo di livello equivalenteè effettuato alle frontiere esterne".

[23] Conformemente alla decisione 2000/597/CE, Euratom, relativa alsistema delle risorse proprie delle Comunità europee, entrata in vigore il 1░marzo 2002, gli Stati membri sono autorizzati a trattenere il 25% a titolo dispese legate alla riscossione delle risorse proprie tradizionali.

[24] "Il controllo delle persone (...) comprende (...) anchel'individuazione e la prevenzione di minacce per la sicurezza nazionale el'ordine pubblico [degli Stati membri]. Il controllo riguarda anche i veicoli egli oggetti in possesso delle persone che attraversano la frontiera".

[25] "(...) All'uscita, il controllo richiesto è effettuatonell'interesse di tutte le Parti contraenti in base alla normativa suglistranieri ed ai fini di individuare e prevenire minacce per la sicurezzanazionale e l'ordine pubblico delle Parti contraenti. Tale controllo èeffettuato in ogni caso nei confronti degli stranieri. Se per circostanzeparticolari non è possibile effettuare tali controlli, devono essere stabilitedelle priorità. A tale riguardo, il controllo della circolazione all'ingressoha la precedenza, in linea di massima, sul controllo all'uscita (...)".

[26] L'articolo 7 della Convenzione di Schengen ha ricevuto una basegiuridica nell'articolo 66 del trattato CE "qualora tali disposizioni nonriguardino forme di cooperazione tra forze di polizia ai sensi delledisposizioni del titolo III della Convenzione di applicazione dell'accordo diSchengen", conformemente alla decisione 1999/436/CE del Consiglio, del 20maggio 1999, pubblicata sulla Gazzetta ufficiale L 176 del 10 luglio 1999.

[27] Questa disposizione ha ricevuto una base giuridica negli articoli34 e 30, paragrafo 1 del trattato sull'Unione europea, conformemente alladecisione 1999/436/CE del Consiglio del 20 maggio 1999. L'articolo 47 dellaConvenzione di Schengen figura nel capitolo "Cooperazione tra forze dipolizia", mentre il sopra citato articolo 7 figura nel capitolo"Passaggio delle frontiere esterne".

[28] Si veda la decisione del Comitato esecutivo SCH/Com-ex (99) 7, 2arev., del 28 aprile 1999, pubblicata sulla Gazzetta ufficiale L 239 del 22settembre 2000.

[29] Nota della Presidenza belga al Consiglio del 27 novembre 2001,relativa a un "Concetto di gestione delle frontiere" (documento delConsiglio 14570/01 FRONT 69).

[30] Si veda il "Workshop Police and Border Security"organizzato a Neusiedl/See (Austria) il 10 e 11 gennaio 2002, e finanziato dalprogramma OISIN.

[31] L'articolo 3 della Convenzione di Schengen dispone che: "IlComitato esecutivo adotta disposizioni più dettagliate e stabilisce leeccezioni e le modalità relative al piccolo traffico di frontiera". Né ilComitato esecutivo Schengen né il Consiglio ad esso succeduto dopo l'entrata invigore del trattato di Amsterdam si sono avvalsi di questa disposizione.

[32] Testuale formulazione dell'articolo 62, paragrafo 2, lettera a)del trattato CE.

[33] Al Consiglio europeo straordinario del 20.09.01 e al Consiglio JAIdel 16.11.01 la Finlandia aveva già evocato l'idea di un "Forum per lefrontiere esterne".

[34] "Norme e procedure cui gli Stati membri devono attenersi perl'effettuazione di controlli sulle persone alle suddette frontiere".

[35] "Le procedure e condizioni per il rilascio dei visti da partedegli Stati membri".

[36] "Condizioni di ingresso e soggiorno e norme sulle procedureper il rilascio da parte degli Stati membri di visti a lungo termine e dipermessi di soggiorno, compresi quelli rilasciati a scopo di ricongiungimentofamiliare".

[37] "Misure nel settore della cooperazione di polizia egiudiziaria in materia penale volte ad assicurare alle persone un elevatolivello di sicurezza mediante la prevenzione e la lotta contro la criminalitàall'interno dell'Unione, in conformità alle disposizioni del trattatosull'Unione europea".

[38] "Misure volte a garantire, in conformità all'articolo 14 [delTCE], che non vi siano controlli sulle persone, sia cittadini dell'Unione siacittadini di paesi terzi, all'atto dell'attraversamento delle frontiereinterne".

[39] Le disposizioni dell'articolo 61, lettera e) del trattato CE fannoriferimento a delle disposizioni del trattato sull'Unione europea, inparticolare all'articolo 29 la cui formulazione è la seguente: "Fattesalve le competenze della Comunità europea, l'obiettivo che l'Unione siprefigge è fornire ai cittadini un livello elevato di sicurezza in uno spaziodi libertà, sicurezza e giustizia (...), mediante una più stretta cooperazionefra le forze di polizia, le autorità doganali e le altre autorità competentidegli Stati membri, sia direttamente che tramite l'Ufficio europeo di polizia(Europol)...."

[40] Si propone di chiamarla così per comodità nel seguito del testo.

[41] Per comodità linguistica, oppure quando si tratta di informazioniche interessano i servizi di sicurezza nazionale.

[42] Questo strumento giuridico potrebbe essere adottato sulla basedell'articolo 62, paragrafo 1 e dell'articolo 62, paragrafo 2, lettera a) deltrattato CE, poiché completerebbe le modalità di controllo delle persone allefrontiere esterne per poter tenere conto della sicurezza dello spazio comune dilibera circolazione nello spirito delle disposizioni dell'articolo 6 dellaConvenzione di Schengen.

[43] All'occorrenza gli uffici comuni di rilascio dei visti.

[44] La decisione del Comitato esecutivo Schengen che ha adottatol'Istruzione consolare comune è stata pubblicata sulla Gazzetta ufficiale L 239del 22 settembre 2000 (pag. 317). Essa ha ricevuto una base giuridicanell'Unione europea conformemente alla decisione 1999/436/CE del Consiglio del20 maggio 1999.

[45] Gli uffici per i controlli nazionali giustapposti sono apprezzatidagli Stati membri che li hanno messi in pratica fra di loro per vari decenniprima dell'applicazione della Convenzione di Schengen, e che continuano asvilupparli alle frontiere esterne con dei paesi terzi.

[46] Il nuovo programma ARGO servirà probabilmente di supporto in unprimo tempo.

[47] L'Unione europea si sta attualmente dotando del sistema GALILEO diradionavigazione via satellite, che dovrebbe essere operativo a partire dal2008. Questo sistema, che sarà rafforzato da stazioni terrestri, comporterà inparticolare la possibilità, per le autorità pubbliche, di emettere segnalicriptati e protetti.

[48] Veicoli per effettuare pattugliamenti alle frontiere terrestri,motovedette per la sorveglianza delle coste, elicotteri o aerei da sorveglianzain grado di fornire informazioni ai veicoli terrestri o alle motovedette.

[49] Potrebbero essere esaminate delle sinergie con il finanziamentodel funzionamento delle frontiere esterne nel settore doganale, anche se nelbilancio comunitario non è previsto alcun finanziamento esplicito dato che gliStati membri trattengono il 25% delle risorse proprie percepite dalle loroamministrazioni doganali.

[50] Lo studio di fattibilità sul tema di una "Polizia europea difrontiera", la cui responsabilità è stata affidata all'Italia, apporteràun contributo alla riflessione su quello che si potrebbe chiamare un"Corpo europeo di guardie di frontiera". Questa terminologia permettedi trascendere le differenze di denominazione, di status e di competenze degliagenti che svolgono attualmente compiti di controllo e di sorveglianza.

[51] Si tratterebbe in un primo tempo di sorvegliare o controllare lefrontiere esterne degli Stati membri autorizzati ad applicare l'acquis diSchengen nella sua integralità. In una fase successiva, forme di cooperazionerafforzata potrebbero eventualmente permettere di impegnare il Corpo europeo diguardie di frontiera in compiti di sorveglianza delle frontiere esterne dellospazio doganale comunitario, anche sul territorio di Stati membri che nonapplicano integralmente l'acquis di Schengen.

[52] "Visti, asilo, immigrazione e altre politiche connesse con lalibera circolazione delle persone".

[53] "Cooperazione doganale".

[54] Anche la Norvegia e l'Islanda dovrebbero essere associate aicompiti del Corpo europeo di guardie di frontiera derivante dall'applicazionedell'acquis di Schengen.