PARLAMENTO EUROPEO

Documento di seduta
FINALE

11 settembre 2003

RELAZIONE

relativa all'applicazione, nel corso del 2002, del regolamento (CE) n. 1049/2001 relativo all'accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione

(COM(2003) 216 ─ 7957/2003 – 2003/2022(INI))

Commissione per le libertà e i diritti dei cittadini, la giustizia e gli affari interni

Relatore: Michael Cashman

 

PAGINA REGOLAMENTARE

Con lettera del 29 aprile 2003 la Commissione ha trasmesso al Parlamento la sua relazione relativa all'applicazione, nel corso del 2002, del regolamento (CE) n. 1049/2001 relativo all'accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione (COM(2003) 216).

Con lettera del 2 giugno 2003 il Consiglio ha trasmesso al Parlamento la sua relazione annuale sull’attuazione del regolamento n. 1049/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2001, relativo all'accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione (7957/2003).

Nella seduta del 13 febbraio 2003 il Presidente del Parlamento ha comunicato che la commissione per le libertà e i diritti dei cittadini, la giustizia e gli affari interni era stata autorizzata a elaborare una relazione sull’argomento a norma dell'articolo 172, paragrafo 7 e dell'articolo 47, paragrafo 1, del regolamento, e che era stata consultata per parere la commissione per gli affari costituzionali.

Nella riunione del 18 febbraio 2003 la commissione per le libertà e i diritti dei cittadini, la giustizia e gli affari interni ha nominato relatore Michael Cashman.

Nelle riunioni del 23 aprile 2003, 20 maggio 2003, 12 giugno 2003, 9 luglio2003 e 9 settembre 2003 ha esaminato il progetto di relazione.

Nell'ultima riunione indicata ha approvato la proposta di risoluzione con 33 voti favorevoli, 0 contrari e 3 astensioni.

Erano presenti al momento della votazione Jorge Salvador Hernández Mollar (presidente), Johanna L.A. Boogerd-Quaak (vicepresidente), Michael Cashman (relatore), Christian Ulrik von Boetticher, Mario Borghezio, Alima Boumediene-Thiery, Kathalijne Maria Buitenweg (in sostituzione di Patsy Sörensen), Charlotte Cederschiöld, Carmen Cerdeira Morterero, Ozan Ceyhun, Thierry Cornillet, Gérard M.J. Deprez, Giuseppe Di Lello Finuoli, Rosa M. Díez González (in sostituzione di Sérgio Sousa Pinto), Koenraad Dillen, Gerardo Galeote Quecedo (in sostituzione di Carlos Coelho), Evelyne Gebhardt (in sostituzione di Margot Keßler), Marie-Thérèse Hermange (in sostituzione di Mary Elizabeth Banotti), Timothy Kirkhope, Eva Klamt, Alain Krivine (in sostituzione di Fodé Sylla), Baroness Ludford, Manuel Medina Ortega (in sostituzione di Gerhard Schmid), Marcelino Oreja Arburúa, Elena Ornella Paciotti, Hubert Pirker, Bernd Posselt, Martine Roure, Heide Rühle, Francesco Rutelli, Ingo Schmitt (in sostituzione di Hartmut Nassauer), Ilka Schröder, Ole Sørensen (in sostituzione di Bill Newton Dunn), Joke Swiebel, Anna Terrón i Cusí e Maurizio Turco.

Il parere della commissione per gli affari costituzionali è allegato.

La relazione è stata depositata l'11 settembre 2003.

PROPOSTA DI RISOLUZIONE DEL PARLAMENTO EUROPEO

relativa all'applicazione, nel corso del 2002, del regolamento (CE) n. 1049/2001 relativo all'accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione

(COM(2003) 216 ─ 7957/2003 – 2003/2022(INI))

Il Parlamento europeo,

– viste la relazione della Commissione relativa all'applicazione, nel corso del 2002, del regolamento (CE) n. 1049/2001 relativo all'accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, la relazione annuale del Consiglio sull’attuazione del regolamento n. 1049/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2001, relativo all'accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione nonché la nota dell'Ufficio di presidenza del Parlamento sul riesame dell’attuazione all’interno del Parlamento, nel corso del 2002, del regolamento (CE) n. 1049/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2001, relativo all'accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione,

– visti l’articolo 255 del trattato CE, il regolamento 1049/2001 e altre disposizioni adottate e/o in via di adozione per garantire il diritto dei cittadini ad accedere ai documenti delle istituzioni e delle agenzie europee,

– viste le misure pratiche adottate nel 2002 dalle istituzioni e dalle agenzie per rendere effettivo l’esercizio del diritto di accesso,

– vista l’attività svolta nel 2002 dal Comitato interistituzionale istituito ai sensi dell'articolo 15 del regolamento 1049/2001,

– vista la prima attuazione dei registri da parte delle istituzioni e il loro impatto sull’organizzazione del lavoro all'interno delle istituzioni e a livello interistituzionale,

– viste le misure finora adottate per garantire una visione coerente ed interistituzionale dell’attività legislativa e per dare esecuzione alle richieste formulate dal PE al momento dell’adozione del bilancio 2002,

– viste le misure adottate dalle istituzioni nel 2002 per garantire che i cittadini ottengano le informazioni richieste,

– viste le denunce e/o azioni presentate al Mediatore europeo e ai tribunali comunitari nonché le decisioni e le raccomandazioni adottate da questi organi,

– vista in particolare la causa T-84/03, pendente dinanzi al Tribunale di primo grado (Maurizio Turco contro Consiglio dell'Unione europea), relativa all'accesso ai pareri giuridici ed all'identificazione delle posizioni delle delegazioni nazionali in seno al Consiglio nel processo decisionale,

– viste le osservazioni già formulate nel marzo 2002 sull’esecuzione del regolamento 1049/2001,

– visti l’articolo 172, paragrafo 7 e l’articolo 47, paragrafo 1 del suo regolamento,

– visti la relazione della commissione per le libertà e i diritti dei cittadini, la giustizia e gli affari interni e il parere della commissione per gli affari costituzionali (A5-0298/2003),

In generale, per quanto attiene alla politica di trasparenza

1. ribadisce la sua determinazione a promuovere l’effettiva trasparenza nell’attività dell'Unione al fine di rafforzare il principio democratico sul quale l'Unione è basata (articolo 6, paragrafo 1 del trattato UE);

2. si compiace del progetto di trattato costituzionale il quale ha confermato il diritto di accesso ai documenti, ha esteso l'obbligo di trasparenza a tutte le istituzioni, agenzie e organi, ha incluso gli articoli 41 e 42 della Carta europea sui diritti fondamentali sull'accesso ai documenti e ha aperto il processo legislativo al pubblico, soprattutto per quanto riguarda il Consiglio;

Per quanto attiene alle misure adottate e da adottare sulla base del regolamento 1049/2001

3. si compiace con le istituzioni - e con le persone che in esse lavorano - per il progresso finora raggiunto e allo stesso tempo intende incoraggiarle a proseguire l'attività; accoglie favorevolmente il considerevole aumento dei documenti attualmente messi a disposizione dei cittadini, in particolare dal Consiglio, ma osserva tuttavia che se centinaia di migliaia di documenti diventano accessibili è necessario al contempo istituire strumenti adeguati volti a garantire una risposta il più possibile mirata alle richieste dei cittadini, in particolare quando si tratta di monitorare l’attività legislativa preparatoria;

4. ritiene che la situazione sia ancora insoddisfacente per quanto riguarda:

- il Consiglio europeo, il quale non concede pieno accesso ai documenti in discussione al suo interno, se non sono stati in precedenza oggetto di discussione in seno al Consiglio dei ministri;

- la Convenzione sul futuro dell’Europa, che non ritiene di essere vincolata all’applicazione dei principi sanciti dal regolamento 1049/2001;

- il Consiglio e la Commissione, che non consentono l’accesso diretto agli atti preparatori della legislazione delegata (ad es. proposte presentate ai comitati che assistono la Commissione e proposte di misure esecutive presentate al Coreper);

- il Consiglio, che non consente l’identificazione delle posizioni delle varie delegazioni nazionali nella fase del processo decisionale: l'eliminazione di questa informazione, essenziale alla supervisione delle posizioni dei governi nazionali, è contraria allo spirito e alla lettera del regolamento 1049/2001, che prevede eccezioni basate sul contenuto di un documento (articolo 4, paragrafo 7) e non sulla base dell’attività delle delegazioni nazionali nella loro veste di componenti del Consiglio, ed è inoltre una contraddizione in quanto le iniziative degli Stati membri, volte altresì a modificare la legislazione, sono rese pubbliche;

- il Consiglio, il quale sembra rifiutare sistematicamente richieste di documenti riguardanti la sicurezza pubblica sulla base dell'articolo 4, paragrafo 1 del regolamento, il che potrebbe essere contrario alla lettera e allo spirito del regolamento; ribadisce che tutte le richieste di documenti devono essere valutate caso per caso;

- il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione, i quali sembrano rifiutare sistematicamente tutte le richieste di pareri giuridici, il che potrebbe andare ugualmente contro lo spirito e la lettera del regolamento 1049/2001; a tale riguardo – e seguendo l’entrata in vigore del trattato di Nizza, che riconosce al Parlamento europeo un diritto generale di ricorso - chiede alla commissione giuridica di sostenere la partecipazione del Parlamento europeo nel ricorso T-84/03 per difendere tale posizione;

- il Consiglio: deplora l'utilizzo di una nuova classificazione "limitato" o "ristretto" e dichiara di conseguenza che tali documenti non possono essere registrati come documenti sensibili, in quanto la loro definizione sarebbe segreto, segretissimo e riservato;

- il Consiglio, che ha ricevuto un numero imprecisato di documenti sensibili - ed ha elaborato 173 documenti sensibili che non sono stati iscritti nel registro - e la Commissione, che ha elaborato e ricevuto un numero imprecisato di documenti sensibili che non sono stati iscritti in nessun registro;

- il Consiglio, il quale ha sospeso la registrazione di alcune riunioni per non dover fornire su richiesta i nastri; chiede quali sono le motivazioni - ai fini della buona amministrazione - alla base della mancata registrazione di riunioni a porte chiuse o se tale misura deve essere considerata un'iniziativa per eludere gli obiettivi definiti nell'articolo 1, comma 2 del TUE (principio d'apertura), nell'articolo 255 del TCE e nel regolamento (CE) 1049/2001;

- il Consiglio e la Commissione che dovrebbero concedere più spesso accesso diretto ai documenti;

- la Commissione, la quale nel 38% dei casi ha invocato come motivo del rifiuto "diverse eccezioni/eccezione non precisata" che ritiene inaccettabile;

- la Commissione, che interpreta il regolamento in modo discutibile quando nega sistematicamente ai cittadini l'accesso alla corrispondenza che origina dagli Stati membri nel quadro delle procedure di infrazione una volta che le procedure sono terminate o sospese; essa dovrebbe invece compiere una valutazione autonoma al riguardo seguendo il principio della presunzione di accessibilità; e ricorda alla Commissione che le richieste di accesso ai documenti vanno considerate caso per caso;

- la Commissione, la quale non ha istituito un unico registro elettronico ma dispone in effetti di più registri; sostiene che il fine del regolamento 1049/2001 era proprio quello che le istituzioni istituissero un unico registro;

- tutte le istituzioni, che sembrano aver problemi con la gestione dei registri; chiede maggiori sforzi per migliorarli; chiede inoltre maggiori sforzi per assistere i cittadini che chiedono documenti, compresa una maggiore cooperazione interistituzionale al riguardo, al fine di scambiare la migliore pratica e l'esame dell'idea di istituire un help desk istituzionale, soprattutto in relazione a richieste non precisate di documenti; chiede una migliore informazione dei cittadini in merito al loro diritto di accesso ai documenti;

- le relazioni annuali, che in futuro dovrebbero essere redatte sulla base di una metodologia comune alle istituzioni;

e invita le istituzioni summenzionate a prendere misure urgenti al riguardo in applicazione del regolamento e per garantire la piena trasparenza ed il diritto all'accesso ai documenti da parte dei cittadini;

5. invita le altre istituzioni, agenzie ed organi ad applicare il regolamento; i compiace del fatto che siano stati finalmente adottati gli atti giuridici che prevedono l'applicazione del regolamento (CE) 1049/2001 da parte delle agenzie comunitarie;

6. sollecita il Parlamento e i suoi servizi ad applicare i criteri più rigorosi in materia di trasparenza; sollecita in particolare i segretariati delle commissioni a garantire un'informazione aggiornata in merito alle loro attività sui loro siti web e ad operare in piena trasparenza;

7. accoglie favorevolmente le misure adottate a livello istituzionale in ordine alla riorganizzazione del processo di codificazione, produzione, archiviazione e distribuzione dei documenti, rendendo possibile l’identificazione degli autori, la natura del documento e altre informazioni necessarie per rintracciare i documenti all’interno di ciascuna istituzione; rileva tuttavia che a livello interistituzionale resta ancora quasi tutto da fare e che, nonostante le risorse investite dal 1987 nell’ambito dei programmi INSIS e IDA, le istituzioni non hanno ancora definito:

- un sistema generale di codificazione interistituzionale, sia per i tipi di documento che per le procedure decisionali alle quali essi fanno riferimento (comprese le procedure alle quali il PE non è associato);

- programmi comuni per la redazione dei testi che ne permettano la riutilizzazione da parte dell’istituzione ricevente e/o la pubblicazione, se necessario, nella Gazzetta ufficiale (come già avviene per i documenti di bilancio);

- una direttoria comune degli organi che intervengono nel processo legislativo (commissioni parlamentari, Coreper e commissioni ex articolo 36);

- fatta eccezione per il caso delle commissioni parlamentari, la mancanza di un legame diretto tra gli ordini del giorno del Consiglio e della Commissione e i documenti per una determinata riunione;

8. ricorda che un ulteriore ed importante passo per garantire la trasparenza e l'accesso ai documenti da parte dei cittadini è la trasmissione in rete dei documenti audiovisivi relativi ai principali momenti istituzionali, alla stregua di quanto sta facendo il PE con un progetto pilota per quanto riguarda le sedute plenarie ed, in futuro, le riunioni di commissione e altre riunioni; chiede che tali documenti siano altresì successivamente recuperabili ed accessibili attraverso i registri e i motori di ricerca;

9. chiede ai Segretari generali delle Istituzioni di riferirgli entro il 1° marzo 2004 in merito a:

- le norme e le tecniche attualmente seguite per la produzione, classificazione, gestione e diffusione dei documenti sia all'interno che all'esterno di ciascuna Istituzione;

- il carattere e la portata dei progetti già finanziati dal programma INSIS ai programmi IDA (I e II), il loro successo o le difficoltà incontrate;

- le misure prese o ancora da prendere per l'attuazione di un autentico spazio di lavoro comune, in particolare tra le Istituzioni e gli organismi che partecipano al processo decisionale interistituzionale previsto dai trattati;

10. ricorda che il regolamento 1049/2001 richiede la pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dei principali atti preparatori (proposta della Commissione, pareri del PE, posizione comune del Consiglio …), al fine di consentire un accesso non discriminante tanto ai cittadini quanto ai parlamenti nazionali; rileva tuttavia che la prassi attualmente seguita dalle istituzioni è estremamente disparata e pertanto suggerisce:

- l’istituzione, nell’ambito della Gazzetta ufficiale, di un'edizione elettronica specifica per la pubblicazione su Internet dei principali testi adottati nell’ambito delle Istituzioni durante il processo legislativo. La pubblicazione sul sito interistituzionale avverrebbe contemporaneamente alla pubblicazione sul registro del documento in questione; ciò favorirebbe inoltre l'obiettivo di fissare un giorno d'inizio preciso del periodo previsto per la consultazione dei parlamenti nazionali;

- l’inclusione - in questa edizione elettronica specifica volta a seguire le procedure legislative interistituzionali – di dati fattuali e analitici, come i dati relativi ai principali eventi e sintesi di testi, già inseriti nelle loro banche dati legislative come Pre-Lex e Oeil, per consentire ai cittadini di comprendere e di seguire meglio il processo decisionale, come precedentemente indicato nella risoluzione in cui si approva il bilancio 2003;

11. insiste presso il Consiglio e la Commissione, nello spirito di una leale cooperazione tra istituzioni, affinché essi concedano almeno ai membri del Parlamento europeo l'accesso sistematico ai documenti la cui distribuzione è LIMITE inerenti al processo legislativo cui i cittadini non avrebbero un accesso diretto ai sensi del regolamento (CE) 1049/2001;

12. si dichiara disposto a fornire tutta la collaborazione richiesta dai parlamenti nazionali e invita gli interessati nei parlamenti nazionali ad attuare, attraverso Internet, un' "agora" virtuale dei legislatori europei focalizzata sul seguito delle procedure legislative dell'Unione; propone come primo settore per tale esercizio il seguito delle procedure legate allo sviluppo dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia, così come definito nell'articolo 2 del TUE;

13. plaude all'accordo politico raggiunto dal Consiglio, il 21 luglio 2003, sulla proposta di modifica del regolamento n. 354/83 riguardante l'accesso al pubblico degli archivi storici delle Comunità, come previsto nell'articolo 18 del regolamento (CE) 1049/2001;

14. esorta i servizi del registro delle Istituzioni a informare i cittadini, dopo che l'accesso a un documento è stato parzialmente o totalmente rifiutato, in merito al loro diritto a presentare una denuncia al Mediatore europeo, fornendo altresì l'indirizzo del sito web del Mediatore europeo;

15. invita la Commissione a integrare nella sua relazione sulla revisione del regolamento (CE) 1049/2001 le proposte che il Parlamento europeo ha incluso nella presente risoluzione; invita inoltre la Commissione a verificare preventivamente e a fare proposte in merito ai seguenti elementi:

- preventiva elaborazione di una relazione speciale del Mediatore europeo sull'applicazione dell'Articolo 4 del regolamento;

- rafforzamento della cooperazione interistituzionale;

- modifica dell'articolo 12 del regolamento per provvedere all'istituzione di un unico registro interistituzionale in caso di procedure cui sia interessata più di un'istituzione;

- chiarificazione del regolamento per evitare interpretazioni discordanti da parte delle istituzioni (pareri giuridici, posizioni delle delegazioni nazionali ed altri ……… di cui al paragrafo 4, ecc.), comprese le definizioni sull'utilizzo di alcuni concetti come il "pubblico interesse";

- la definizione di un'unica serie di norme sul trattamento dei documenti riservati che metta tutte le istituzioni su piede di parità per quanto riguarda la concessione reciproca dell'accesso;

- l'archiviazione;

16. il Consiglio opera una distinzione fra i documenti degli Stati membri quali membri del Consiglio e i documenti degli Stati membri quali singoli paesi; ciò è riconducibile oltretutto alle quantomai notevoli disparità nelle legislazioni degli Stati membri in materia di trasparenza amministrativa, per cui occorre procedere ad un’armonizzazione dell’apposita normativa. I cittadini europei debbono godere di equivalenti o comparabili diritti alla trasparenza nei confronti sia dell’Unione che del proprio Stato membro qualora si tratti di ambiti di competenza europea; si invita la Commissione a presentare una proposta in tal senso;

17. incarica il suo Presidente di trasmettere la presente risoluzione a tutte le altre istituzioni, agenzie ed organi dell'Unione europea.

 

MOTIVAZIONE

L'analisi del primo anno di piena applicazione del regolamento 1049/2001 evidenzia che le istituzioni europee hanno raggiunto progressi effettivi. Un crescente numero di documenti viene messo a disposizione del pubblico, i registri sono stati istituiti e i cittadini si stanno maggiormente sensibilizzando in merito al proprio diritto di accesso ai documenti. In breve, le istituzioni stanno sviluppando la cultura di apertura prevista dal regolamento 1049/2001.

Naturalmente rimangono vari punti passibili di critica - come vedremo più innanzi. Il relatore si compiace tuttavia con le istituzioni - e con le persone che vi lavorano - per il progresso finora raggiunto e nel contempo intende incoraggiarle a proseguire la loro attività.

Le relazioni annuali delle istituzioni

Le prime relazioni annuali delle istituzioni previste dall'articolo 17, paragrafo 1 del regolamento, sono ormai disponibili. In base all'articolo 172, paragrafo 7 del regolamento "La commissione competente del Parlamento, sulla base di informazioni fornite dall'Ufficio di presidenza e da altre fonti elabora la relazione annuale di cui all'articolo 17 del regolamento (CE) n. 1049/2001 e la presenta all'Assemblea". Essa inoltre "esamina e valuta le relazioni adottate da altre istituzioni e agenzie a norma dell'articolo 17 del precitato regolamento."

Le percentuali di accesso complessive variano a seconda delle istituzioni, ma occorre dire che le statistiche sono molto difficili da raffrontare. Il relatore raccomanda pertanto che le istituzioni mettano a punto una metodologia comune per la presentazione delle loro relazioni annuali. I tentativi di raffrontare le statistiche rivelano che il Consiglio evidenzia una percentuale di accesso ai documenti (domanda iniziale e di conferma; documenti messi a disposizione in toto o in parte) pari all'89,1%, la Commissione del 68% e il Parlamento del 98,7%.

Il relatore ritiene che la percentuale di accesso non dovrebbe essere ritenuta l'aspetto principale, perché essa dovrebbe diminuire proporzionalmente al numero dei documenti direttamente accessibili.

Per quanto riguarda i motivi dei rifiuti occorre compiere varie osservazioni:

- "eccezioni non precisate": per quanto riguarda le domande iniziali, la Commissione ha invocato come motivo del rifiuto nel 38% dei casi "diverse eccezioni/eccezione non precisata". Secondo la relazione dell'Ufficio di presidenza, il Parlamento ha 109 "altri motivi" che "hanno comportato la mancata fornitura del documento". La relazione prosegue affermando che "solo in nove casi c'è stato uno specifico rifiuto ai sensi dell'articolo 4 del regolamento". È normale che vi siano richieste non precise, che esse siano del tipo "tutti i documenti connessi", che i cittadini si rivolgano alla "istituzione sbagliata", ecc. Il relatore vorrebbe però ricordare che il regolamento richiede alle istituzioni di aiutare i cittadini in caso di richieste non precise (articolo 6, paragrafo 2). Una "eccezione non precisata" non costituisce motivo di rifiuto secondo il regolamento ed è pertanto inaccettabile. Inoltre, tutti i rifiuti devono essere accompagnati dai motivi di tali decisioni.

- pareri giuridici: il Consiglio ha utilizzato il motivo "tutela delle procedure giurisdizionali e della consulenza legale" nel 12,2% dei casi quanto alle domande iniziali. Per la Commissione il dato è pari al 3,7%. Il Parlamento ha utilizzato il motivo in 5 casi. Il Consiglio, soprattutto, sembra rifiutare sistematicamente tutte le domande di pareri giuridici. Il relatore ritiene che tale approccio violi il regolamento 1049/2001. Egli condivide l'opinione del Mediatore europeo in materia quale delineata nella sua relazione speciale a seguito del progetto di raccomandazione del Consiglio nella denuncia 1005/2000/(PB) SM del 12 dicembre 2002. Secondo il Mediatore, i pareri formulati nel contesto di procedure giurisdizionali sono analoghi alla comunicazione tra legale e cliente e quindi protetti. I pareri sui progetti normativi, invece, dovrebbero essere disponibili al pubblico quando il processo legislativo giunge a conclusione. Essi dovrebbero essere esentati solo se l'istituzione può dimostrare che la divulgazione pregiudicherebbe seriamente il suo processo decisionale e che non vi è interesse pubblico predominante alla divulgazione.

- posizione delle delegazioni nazionali: il Consiglio sembra applicare - ad eccezione di riserve di carattere puramente procedurale o linguistico - una strategia generale che prevede la soppressione delle posizioni degli Stati membri. Il relatore ritiene che ciò violi il regolamento 1049/2001.

- documenti parzialmente accessibili del Consiglio: vari documenti del Consiglio sono resi parzialmente accessibili, nel qual caso le posizioni delle delegazioni nazionali vengono perlopiù eliminate. È deplorevole che documenti parzialmente accessibili non siano direttamente accessibili.

- documenti degli Stati membri: la confidenzialità richiesta da uno Stato membro (articolo 4, paragrafo 5 del regolamento) non è stata invocata dal Consiglio e dalla Commissione nel 2,1% delle domande iniziali. Occorre vegliare ad utilizzare una corretta definizione della nozione "documento che provenga da uno Stato membro" che dovrebbe essere in ogni caso una definizione assai limitata.

- l'eccezione della vita privata e dell'integrità dell'individuo (articolo 4, paragrafo 1, lettera b)) è stata invocata in casi molto limitati (0,3% delle domande iniziali per il Consiglio e il 5,2% per la Commissione). Occorre fare in modo di raggiungere un corretto equilibrio tra il diritto di accesso e il diritto alla vita privata come definita all'articolo 8 della Carta europea dei diritti fondamentali. Devono essere esaminati i dettagli in ogni caso specifico.

- comitatologia: per quanto riguarda i documenti preparatori per la legislazione in delega non sono direttamente accessibili.

Quanto al numero dei documenti sensibili non iscritti nel registro come previsto nel regolamento 1049/2001, il Parlamento afferma che non ha elaborato né ricevuto alcun documento sensibile. Il Consiglio scrive che sono stati prodotti 250 documenti sensibili di cui 77 trovano riferimento nel registro. La Commissione menziona solo che, fra le tre categorie di documenti attualmente contemplati dal registro (COM, C, SEC), non vi sono documenti sensibili.

Nel registro del Consiglio, sono contenuti vari documenti non accessibili. È inoltre deplorevole l'uso di una nuova classificazione "limitato" o "ristretto". Tali documenti non possono essere classificati come documenti sensibili in quanto la loro definizione in base al regolamento deve essere segreto, segretissimo, riservato. Gli utenti sono quindi informati sul fatto che può essere formulata richiesta di accesso. Non appena approvata ogni singola richiesta, il documento diviene direttamente accessibile. Il relatore ritiene che più documenti dovrebbero essere direttamente accessibili sin dall'inizio.

I registri delle istituzioni

Tutte le istituzioni hanno istituito i loro registri elettronici in tempo. Tutte hanno fatto notevoli sforzi per garantire la loro efficace gestione soprattutto per quanto riguarda l'invio dei documenti al registro da parte dei vari servizi (la cosiddetta alimentazione dei registri).

Tuttavia rimangono alcuni problemi che occorre affrontare:

- Registro della Commissione: mentre il Parlamento e il Consiglio hanno ciascuno un registro di documenti, la Commissione dispone in effetti di vari registri. Nella sua relaziona annuale essa scrive che "Tenuto conto della priorità accordata dal regolamento ai documenti legislativi, quali definiti all'articolo 12, paragrafo 2, la Commissione ha deciso che, in un primo tempo, il registro raccolga i documenti con i riferimenti COM, C e SEC a partire dal 1° gennaio 2001". Alcuni altri tipi di documenti sono accessibili presso altri strumenti collegati su un altro sito web. Occorre dire comunque che il regolamento favorisce i documenti connessi al processo legislativo nel senso che essi dovrebbero essere resi direttamente accessibili e che il suo spirito richiede che le istituzioni istituiscano un unico registro per facilitare l'accesso ai cittadini.

- Alimentazione dei registri: nonostante gli enormi sforzi finora compiuti da parte delle istituzioni a livello pratico, sembrano esservi problemi per quanto riguarda l'invio dei documenti al registro centrale di ogni istituzione.

- Nel momento in cui fu negoziato il regolamento 1049/2001, una delle priorità del Parlamento era che le istituzioni dovessero assistere i cittadini a formulare la propria richiesta. Il relatore auspica che al riguardo siano mantenuti i criteri più rigorosi. Egli sostiene l'idea di un rafforzamento della cooperazione interistituzionale in materia, al fine di scambiare le migliori prassi. Occorre sviluppare un sistema di feed back e la fattibilità di un help desk istituzionale specialmente in relazione a richieste non precisate di documenti.

- Informazione ai cittadini per quanto riguarda il loro diritto di accesso ai documenti e un migliore accesso: si è evidenziato che in realtà solo le persone che non hanno una ottima conoscenza dell'UE chiedono in effetti documenti attraverso i registri. Occorre quindi incrementare gli sforzi per l'informazione in merito ai registri. Ciò dovrebbe essere ottenuto utilizzando alternative agli opuscoli cartacei come banner su Internet, pubblicità sui quotidiani, ecc. Poiché "troppa informazione può uccidere l'informazione", occorre incrementare gli sforzi per migliorare gli strumenti di ricerca. Un'idea già espressa in varie occasioni dalla nostra commissione è quella di riunire o collegare gli attuali strumenti delle istituzioni. A tal fine, ogni istituzione potrebbe sistematicamente trasmettere ogni contenuto all'Ufficio delle pubblicazioni che sarebbe responsabile di garantire una facile accessibilità.

Aspetti specifici concernenti il Parlamento europeo

Il Parlamento e i suoi servizi dovrebbero mirare a garantire i criteri più rigorosi e comparabili in materia di trasparenza. I segretariati delle commissioni ad esempio dovrebbero tutti mantenere aggiornati gli ordini del giorno, i processi verbali e i documenti sui loro siti web.

Cooperazione interistituzionale

Il regolamento 1049/2001 prevede all'articolo 15, paragrafo 2 "Le istituzioni creano un comitato interistituzionale per esaminare le migliori prassi, affrontare le divergenze e discutere i futuri sviluppi dell'accesso del pubblico ai documenti". La commissione per le libertà e i diritti dei cittadini, la giustizia e gli affari interni ha deplorato il fatto che siano occorsi tanto tempo e sforzi bizantini per istituire tale comitato. Per il costante miglioramento della trasparenza, la sua attività dovrebbe essere intensificata rafforzando la cooperazione interistituzionale. Varie proposte sono state avanzate per migliorare l'attività del comitato. Il relatore sostiene l'idea di includere il Mediatore europeo nel comitato. Egli propone inoltre che esso riferisca regolarmente sul lavoro svolto.

Il caso delle altre istituzioni ed organi non direttamente contemplati dal regolamento 1049/2001

Il regolamento 1049/2001 contempla - in base al mandato concesso dall'articolo 255 del trattato che istituisce la Comunità europea - solo il Parlamento, il Consiglio e la Commissione.

- Agenzie: all'atto dell'adozione del regolamento 1049/2001, le tre istituzioni hanno deciso in una dichiarazione comune che le agenzie comunitarie avrebbero dovuto applicare le stesse norme per quanto riguarda l'accesso ai documenti. Per applicare questo accordo, la Commissione ha avanzato la necessaria proposta. La procedura non è comunque ancora conclusa.

- Particolarmente deplorevole è il caso della Convenzione europea che non si ritiene tenuta ad applicare i principi del regolamento .

- Vari documenti del Consiglio europeo non sono ugualmente accessibili. Poiché i Consigli europei adottano sempre più decisioni de facto e discutono questioni politiche estremamente controverse, essi dovrebbero altresì essere contemplati dalle norme sull'accesso ai documenti.

- Altre istituzioni: le istituzioni non contemplate hanno stabilito le proprie norme interne. Il relatore le invita ad applicare il regolamento 1049/2001 e a modificare di conseguenza il proprio regolamento.

Sviluppi costituzionali

La Convenzione europea ha adottato un nuovo articolo riguardante l'accesso ai documenti. In questo nuovo articolo (articolo III-301 (nuovo)), l'obbligo in materia di trasparenza è esteso a tutte le istituzioni, agenzie ed organi. Esso afferma che "per quanto riguarda le procedure legislative, il Parlamento europeo e il Consiglio legislativo, oltre a riunirsi in seduta pubblica, provvedono alla pubblicazione dei documenti ad essi relativi". Le riunioni del Consiglio in pubblico comporteranno una maggiore comprensione del ruolo dei ministri dei governi nazionali emanante nel complesso da Bruxelles e cominceranno a superare il percepito "deficit democratico". Infine, includendo la Carta dei diritti fondamentali, l'articolo 42 (diritto di accesso ai documenti) diventerà altresì giuridicamente vincolante.

Archivi

Pur compiacendosi vivamente della pubblicazione dei vari documenti per via elettronica su Internet, il relatore è tuttavia preoccupato del fatto che in tal modo non è sempre garantita una corretta archiviazione di tali documenti. Ciò riguarda i testi prelegislativi, visto che la Commissione ha deciso ad esempio di non pubblicare in futuro i documenti COM sulla Gazzetta ufficiale.

Evoluzione del regolamento 1049/2001

L'articolo 17, paragrafo 2 del regolamento richiede alla Commissione di pubblicare entro il 31 gennaio 2004 una relazione sull'esecuzione del regolamento e le sue eventuali modifiche. Ovviamente siamo ancora in una fase prematura per una possibile revisione. Tuttavia, il relatore avanza fin da ora una serie di proposte nella proposta di risoluzione e invita la Commissione ad includerle nella sua relazione. Egli invita inoltre i colleghi ad apportare altre idee attraverso emendamenti alla risoluzione.

 

 

27 giugno 2003

PARERE della commissione per gli affari costituzionali

destinato alla commissione per le libertà e i diritti dei cittadini, la giustizia e gli affari internirelativa all'applicazione, nel corso del 2002, del regolamento (CE) n. 1049/2001 relativo all'accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione (COM(2003) 216─7957/2003–2003/2022(INI))

Relatrice per parere: Hanja Maij-Weggen

 

Nella riunione del 20 marzo 2003 la commissione per gli affari costituzionali ha nominato relatrice per parere Hanja Maij-Weggen.

Nelle riunioni del 20 maggio 2003 e 19 giugno 2003 ha esaminato il progetto di parere.

Nell'ultima riunione indicata ha approvato le conclusioni in appresso con 17 voti favorevoli, 0 contrari e 1 astensione.

Erano presenti al momento della votazione Jo Leinen (presidente f.f.), Ursula Schleicher (vicepresidente), Hanja Maij-Weggen (relatrice per parere), Enrique Barón Crespo, Georges Berthu, Margrietus J. van den Berg (in sostituzione di Carlos Carnero González), Guido Bodrato (in sostituzione di Teresa Almeida Garrett), Jean-Louis Bourlanges, Richard Corbett, Jean-Maurice Dehousse, Giorgos Dimitrakopoulos, Daniel J. Hannan, Neil MacCormick (in sostituzione di Monica Frassoni), Hans-Peter Martin, Iñigo Méndez de Vigo, Gérard Onesta, Olle Schmidt (in sostituzione di Andrew Nicholas Duff) e Dimitris Tsatsos.

 

MOTIVAZIONE

Nel regolamento sull’accesso del pubblico ai documenti è stata inserita una clausola che fa obbligo alle istituzioni dell’UE di riferire annualmente sull’attuazione pratica del regolamento (CE) n. 1049/2001. Le relazioni del Consiglio, della Commissione e del Parlamento europeo sono attualmente disponibili. Sulla scorta di dette relazioni il Parlamento europeo ha in calendario per il 12 giugno p.v. un’audizione tesa a raccogliere le opinioni di una serie di cittadini e istituzioni.

In appresso riportiamo i commenti della relatrice sulle predette relazioni:

    1. Applicazione del regolamento 1049/2001 da parte del Parlamento europeo:

  • contestualmente alla relazione Maij-Weggen del 14 maggio 2002, il registro dei documenti del Parlamento è stato adattato e sembra funzionare correttamente. Via Internet il registro è stato consultato 28.227 volte da 26.710 cittadini;
  • nel 2002, il numero delle richieste di accesso ai documenti è stato di 637! Non può che sorprendere il fatto che fino a giugno 2002 erano pervenute 117 richieste e che dopo giugno 2002 è stata registrata un’impennata di 520 richieste;
  • in 109 casi il documento richiesto non era disponibile. A norma dell’articolo 4 del regolamento solo in 9 casi, ossia nell’1% circa di tutti i casi, è stato opposto un rifiuto;
  • la relazione del Parlamento europeo non specifica le categorie di cittadini o di organizzazioni che hanno richiesto una documentazione.

Alla luce di quanto sopra la relatrice trae le seguenti conclusioni:

  • il Parlamento europeo avrebbe dovuto procedere anche ad un’analisi comparativa, con le altre istituzioni dell’UE, delle categorie di richiedenti;
  • il problema del negato accesso a documenti sembra quantomai circoscritto nell’ambito del Parlamento europeo.

    2. Applicazione del regolamento 1049/2001 da parte della Commissione:

- nel giugno 2002 la Commissione europea aveva a disposizione il nuovo registro. Il 31 dicembre 2002 il registro comprendeva 24.942 documenti con il codice "COM" (proposte e comunicazioni al Consiglio ed al Parlamento europeo), con il codice "C" (strumenti legislativi della Commissione contestuali alle competenze proprie o delegate) e con il codice "SEC" (documenti interni riguardanti i processi decisionali e documenti interni generali);

  • nel frattempo la Commissione ha modificato il regolamento 354/83 sull’accesso del pubblico agli archivi della Commissione, del Consiglio e del Parlamento per armonizzarlo con il regolamento 1049/2001. Nel marzo 2003 il Parlamento europeo si è pronunciato in proposito;
  • contestualmente all’applicazione del regolamento 1049/2001 alle Agenzie dell’Unione (COM(2002)406) la Commissione non è ancora addivenuta ad una decisione definitiva. La proposta nel frattempo presentata al Consiglio ed al Parlamento (17-7-2002) è tuttora all’esame;
  • per quanto riguarda l’esito dell’applicazione del regolamento 1049/2001 da parte della Commissione, quest’ultima nella sua valutazione rileva che il numero delle richieste d’informazione da 450 nel 2001 è salito a 991 nel 2002 pari cioè ad un aumento di più del 100%;
  • l’aumento più significativo dal 10% al 30% è stato registrato nel settore delle richieste d’informazione da parte di singoli. Le richieste d’informazione degli studi legali si sono attestate sui precedenti livelli (22-23%) e – alquanto singolare – le richieste d’informazione degli ambienti universitari hanno subito una flessione dal 22% al 12%;
  • sorprendente è, del pari, il cospicuo numero di documenti di cui la Commissione ha rifiutato la consultazione (aumento dal 20% nel 1999 al 25% nel 2003, al 30% nel 2001 e al 33% nel 2002). La Commissione informa che il 35,9% dei casi di negata consultazione riguardava richieste di informazioni da parte di studi legali.

Alla luce di quanto sopra la relatrice giunge alle seguenti conclusioni:

  • la Commissione europea ha nella massima parte assolto l’obbligo di porre in atto il regolamento 1049/2001 e le disposizioni integrative inerenti agli archivi sono pressoché totalmente emanate. Tuttavia non sono ancora state presentate le disposizioni sull’accesso del pubblico alle Agenzie ed a ciò si dovrà procedere quanto prima possibile;
  • la Commissione non ripartisce le richieste alla stessa stregua del Parlamento e del Consiglio il che ostacola una corretta valutazione. Il Consiglio, la Commissione e il Parlamento dovrebbero adottare le stesse modalità di ripartizione delle richieste;
  • rispetto al Consiglio ed al Parlamento il numero di richieste di documenti pervenute alla Commissione risulta alquanto contenuto;
  • la percentuale di documenti negati dalla Commissione è elevata (33%). Contrariamente al Consiglio, la Commissione non indica chiaramente quante volte sia stato parzialmente negato l’accesso ad un documento pertanto risulta impossibile procedere ad una differenziazione. In futuro la Commissione dovrebbe porvi rimedio.

    3. Applicazione del regolamento 1049/2001 da parte del Consiglio:

  • il registro pubblico dei documenti del Consiglio, esistente sin dal 1999, è stato adeguato al regolamento e sembra funzionare correttamente. Il 31 dicembre 2002 il registro comprendeva 375.154 documenti. 900.000 cittadini/istituzioni hanno consultato il registro via Internet. Il numero dei documenti effettivamente richiesti nel 2002, ossia 10.330 documenti, è risultato di gran lunga superiore a quello degli anni precedenti;
  • sui predetti 10.330 documenti a 1127 di essi è stato negato totalmente o parzialmente l’accesso. Pertanto la percentuale dei documenti a cui è stato consentito incondizionatamente l’accesso ammontava a 77,8% a fronte dell’89,1% di documenti il cui accesso era stato parzialmente o totalmente concesso. La percentuale di documenti a cui era stato negato l’accesso ammontava pertanto a 22,2% a fronte dell’11,9% di documenti il cui accesso era stato parzialmente negato. Nel 27,9% dei casi quale motivo del negato accesso è stato addotta la tutela del processo decisionale, nel 24% dei casi la salvaguardia delle relazioni internazionali, nel 22,9% dei casi la sicurezza pubblica e nel 12,2% l’indispensabile protezione per motivi politici;
  • quanto ai documenti di terzi è singolare che il Consiglio operi una distinzione tra i documenti di Stati membri, quali membri del Consiglio, e quali singoli Stati membri nell’intento di circoscrivere l’applicazione dell’articolo 4, paragrafo 5;
  • quanto all’identità di coloro che sollecitano l’accesso ai documenti la fascia più cospicua è composta da studenti/ricercatori (23,5%), imprese (14,5%), giuristi (10,5%) e gruppi di pressione (13%). La percentuale dei membri del Parlamento europeo e dei giornalisti è di solo il 4,5%.

Alla luce di quanto sopra la relatrice trae le seguenti conclusioni:

  • il problema principale risiede nella percentuale relativamente elevata dei documenti ai quali è stato negato l’accesso;
  • il problema risiede parzialmente nel fatto che possa essere negata la consultazione di documenti degli Stati membri dell’UE al Consiglio qualora essi ottemperino al criterio di terzi. Poiché le normative nazionali in materia di accesso del pubblico divergono fortemente da Stato membro a Stato membro appare opportuno predisporre una direttiva di armonizzazione.

CONCLUSIONI

Raccomandazioni per la risoluzione del Parlamento europeo:

In attesa dell’esito dell’audizione del 12 giugno 2003, la relatrice formula le seguenti raccomandazioni:

  1. la Commissione, il Consiglio e il Parlamento dovrebbero mettere a punto un sistema uniforme di valutazione dell’attuazione del regolamento con riferimento sia alle categorie di richieste sia alla valutazione del negato accesso totale o parziale ai documenti;
  2. stante il numero elevato di documenti a cui sia il Consiglio che la Commissione hanno negato l'accesso, sarebbe opportuno procedere ad una valutazione integrativa circa l'applicazione dell'articolo 4 del regolamento. Di ciò dovrebbe essere incaricato il Mediatore europeo. La sua relazione dovrebbe essere disponibile nel 2004, unitamente alla valutazione generale, onde poter vagliare come modificare, migliorare o integrare l'articolo 4;
  3. il Consiglio opera una distinzione fra i documenti degli Stati membri quali membri del Consiglio e i documenti degli Stati membri quali singoli paesi. Ciò è riconducibile oltretutto alle quantomai notevoli disparità nelle legislazioni degli Stati membri in materia di trasparenza amministrativa, per cui occorre procedere ad un’armonizzazione dell’apposita normativa. I cittadini europei debbono godere di equivalenti o comparabili diritti alla trasparenza nei confronti sia dell’Unione che del proprio Stato membro qualora si tratti di ambiti di competenza europea. Si invita la Commissione a presentare una proposta in tal senso.
  4. Commissione, Consiglio e Parlamento sono invitati a illustrare efficacemente all'opinione pubblica il migliorato accesso ai documenti, affinché un maggior numero di cittadine e di cittadini ne venga a conoscenza e possa sfruttare opportunamente le possibilità offerte.

 

 

NOTE

1. COM(2003) 216.
2. 7957/2003.
3. PE 324.892/BUR, disponibile su:
http://www4.europarl.eu.int/registre/recherche/DemandeDocuments.cfm?langue=IT
4. Risoluzione sull'esecuzione da parte del PE, del Consiglio e della Commissione del regolamento sull'accesso del pubblico ai documenti, approvata il 14 marzo 2002, B5-0131/2002.
5. Considerando 6 e articolo 12 del regolamento 1049/2001.
6. La Commissione non pubblica più le sue proposte. Il Parlamento pubblica i suoi pareri soltanto nell’ambito dei processi verbali, un mese dopo la votazione. Il Consiglio pubblica le iniziative e le posizioni congiunte e nessuno pubblica la posizione comune nella procedura di codecisione.
7. GU L 145 del 31 maggio 2001, pagg. 43-48.
8. "Ciascuna istituzione pubblica annualmente una relazione riguardante l'anno precedente e comprendente il numero dei casi in cui ha rifiutato l'accesso ai documenti, i motivi di tali rifiuti nonché il numero dei documenti sensibili non inseriti nel registro."
9. Per la Commissione: COM(2003) 216 def.; per il Consiglio: doc. 7957/03; per il Parlamento: PE 324.892/BUR (NB: si tratta del documento preparatorio dell'Ufficio di presidenza previsto dall'art.172, par. 7 del regolamento).
10. Nel suo allegato statistico, il documento dell'Ufficio di presidenza evidenzia che ciò comprende richieste non precise, non un documento del PE, documento non più disponibile, non una richiesta di documento, ecc.
11. Parlamento: http://www4.europarl.eu.int/registre/recherche/Menu.cfm?langue=IT
Consiglio: http://register.consilium.eu.int/utfregister/frames/introfsIT.htm
Commissione: http://europa.eu.int/comm/secretariat_general/sgc/acc_doc/index_en.htm#
12. COM(2002) 406.
13. Parlamento: Riesame dell'attuazione all'interno del Parlamento nel corso del 2002 del Regolamento (CE) 1049/2001 (PE 324.892/BUR). Commissione: relazione della Commissione relativa all'applicazione, nel corso del 2002, del regolamento (CE) n. 1049/2001 (COM(2003) 216 del 29.04.2003). Consiglio: relazione annuale del Consiglio sull’attuazione del regolamento (CE) 1049/2001 (6353/03 07-03-2003).